П О С Т А Н О В А

Іменем України

19 лютого 2020 року

м. Київ

Справа № 813/3602/16

Провадження № 11-803апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом заступника керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області до Трускавецької міської ради (далі - Міськрада), треті особи: фізична особа - підприємець (далі - ФОП) ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 , про визнання незаконним і скасування рішення

за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської областіна постанову Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року (суддя Сакалош В. М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року (судді Кузьмич С. М., Гулид Р. М., Улицький В. З.),

УСТАНОВИЛА:

У жовтні 2016 року заступник керівника Дрогобицької місцевої прокуратури Львівської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати пункт 4 рішення Міськради від 19 липня 2016 року № 248 «Про розгляд заяви щодо надання в оренду та встановлення орендної плати приміщень Комунального підприємства «Трускавецька міська лікарня»» (далі - Рішення).

На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що 19 липня 2016 року Міськрада прийняла Рішення, яким дозволено взяти Комунальному підприємству «Трускавецька міська лікарня» (далі - КП «Трускавецька міська лікарня») на облік нежитлові реконструйовані приміщення будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів загальною площею 146,8 кв. м на вул. Данилишиних, 62 у м. Трускавці відповідно до даних декларації про готовність об`єкта; КП «Трускавецька міська лікарня» зобов`язано внести зміни до технічного паспорта будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів; доручено управлінню комунальної власності внести зміни в правовстановлюючі документи будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів.

Окрім цього, пунктом 4 Рішення дозволено КП «Трускавецька міська лікарня» передати в оренду нежитлові приміщення ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 площею 24,7 кв. м терміном на 10 років та встановлено пільгову орендну плату 2 % від експертної оцінки вартості орендованого майна в місяць без ПДВ.

Позивач зазначає, що при винесенні пункту 4 Рішення були проігноровані норми статей 9, 19 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-XII «Про оренду державного та комунального майна» (далі - Закон № 2269-XII), пункту 8 статті 16 Положення про оренду майна комунальної власності територіальної громади міста Трускавця, підпунктів 2.1, 5.2 Положення про проведення конкурсу на право оренди комунального майна територіальної громади міста Трускавця, а відтак просить визнати незаконним та скасувати вищевказаний пункт рішення.

Львівський окружний адміністративний суд постановою від 6 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року, в задоволенні позову відмовив.

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, заступник прокурора Львівської області подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та закрити провадження у справі.

На обґрунтування касаційної скарги заступник прокурора Львівської області, зокрема, зазначив, що у цій справі спір виник щодо правомірності пункту Рішення органу місцевого самоврядування щодо подальшого розпорядження належним майном. До того ж на час розгляду вищевказаної справи судом апеляційної інстанції оспорювану частину Рішення було фактично виконано шляхом укладення з ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 6 лютого 2017 року договору оренди нерухомого майна. У зв'язку із цим вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

У відзивах на касаційну скаргу ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 та Міськрада вказують, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими і такими, що прийняті в результаті всебічного, повного та об`єктивного розгляду судами всіх обставин справи в їх сукупності та винесені з дотриманням матеріального та процесуального законодавства. Вважають, що вирішення спору у цій справі слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. Просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції - без змін.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 31 липня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позивач оскаржує судові рішення з мотивів порушення судами правил предметної юрисдикції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі та відзивах не неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга заступника прокурора Львівської області підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установили суди попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, 28 березня 2013 року між КП «Трускавецька міська лікарня», ПП «Оском» та ФОП ОСОБА_1 укладено договір генерального підряду на виконання робіт з облаштування частини першої поверху хірургічного корпусу КП «Трускавецька міська лікарня», що на вул. Данилишиних, 62 у м. Трускавці, для комерційного призначення.

27 травня 2013 року між КП «Трускавецька міська лікарня», ПП «Оском» та ФОП ОСОБА_3 укладено договір генерального підряду на виконання робіт з облаштування частини першої поверху хірургічного корпусу КП «Трускавецька міська лікарня» для комерційного призначення.

19 травня 2014 року укладено додаткову угоду № 1 до вищевказаного договору, згідно з якою замінено платника на ОСОБА_2 .

Окрім цього, у вищевказаних договорах підряду (пункт 1.2) було передбачено, що КП «Трускавецька міська лікарня» за погодженням з управлінням комунальної власності Трускавецької міської ради зобов`язується укласти з платниками в майбутньому договори оренди реконструйованих та облаштованих об`єктів на умовах, визначених додатковим договором, з урахуванням витрат, понесених на облаштування об`єкта в рахунок орендної плати. Так, майно, яке підлягає передачі в оренду, було реконструйоване за власні кошти особами, які мали намір узяти таке в оренду на договірних засадах, та безоплатно передане у власність КП «Трускавецька міська лікарня».

Підставами для укладання договору підряду були незадовільні температурні умови, які приводили до численних скарг персоналу КП «Трускавецька міська лікарня» та хворих, і необхідність залучення позабюджетних коштів для розвитку лікарні та передачі на баланс лікарні безоплатно реконструйованих приміщень.

Після фактичного проведення робіт з облаштування частини першого поверху хірургічного корпусу в червні 2016 року КП «Трускавецька міська лікарня» та ФОП ОСОБА_1 і ФОП ОСОБА_2 звернулись до Міськради в порядку, передбаченому частиною першою статті 9 Закону № 2269-XII, з відповідними зверненнями щодо надання дозволу на облік нежитлового реконструйованого приміщення будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів Трускавецької міської лікарні та погодження передачі його в оренду.

Трускавецька міська рада в порядку, передбаченому частиною третьою статті 9 Закону № 2269-ХІІ та керуючись статтями 25, 60 Закону України від 21 травня 1997 року

№ 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) внесла звернення на розгляд сесії Міськради, яка прийняла оскаржуване Рішення, яким:

1) дозволила КП «Трускавецька міська лікарня» взяти на облік нежитлові реконструйовані приміщення будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів загальною площею 146,8 кв. м на АДРЕСА_1 згідно з даними декларації про готовність об`єкта;

2) доручила КП «Трускавецька міська лікарня» внести зміни до технічного паспорта будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів;

3) доручила управлінню комунальної власності внести зміни в правовстановлюючі документи будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів;

4) дозволила КП «Трускавецька міська лікарня» передати в оренду нежитлові приміщення загальною площею 103,4 кв. м - ФОП ОСОБА_2 терміном на 10 років, загальною площею 24,7 кв. м - ФОП ОСОБА_1 терміном на 10 років та встановила річну орендну плату в розмірі 2 % від експертної оцінки вартості орендованого майна в місяць без ПДВ;

Доручила управлінню комунальної власності підготувати необхідні документи для укладення договорів оренди.

На виконання цього Рішення Міськради в період з липня фактично виконано пункти 1-3 Рішення, а саме взято на облік нежитлові реконструйовані приміщення будівлі хірургічного та поліклінічного корпусів загальною площею 146,8 кв. м на АДРЕСА_1 , внесено зміни до технічного паспорта будівлі та до правовстановлюючих документів на будівлю.

Управлінням комунальної власності Трускавецької міської ради в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 9 Закону № 2269-ХІІ, ведуться підготовчі роботи з укладення договорів і передачі майна територіальної громади м. Трускавця, а саме нежитлових приміщень загальною площею 103,4 кв. м та 24,7 кв. м в оренду.

Водночас установлення пільгової орендної плати проведено відповідно до пункту 8 статті 16 Положення про оренду майна комунальної власності територіальної громади міста Трускавця, яке затверджене рішенням Міськради від 24 квітня 2007 року № 140.

Крім того, в судовому засіданні в суді апеляційної інстанції представник відповідача надав інформацію, що оспорювану частину Рішення фактично виконано, оскільки з ФОП ОСОБА_1 та ФОП ОСОБА_2 уже укладено договори про оренду нерухомого майна.

Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до частин першої, другої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час вирішення цієї справи судами попередніх інстанцій) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

За правилами частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2 4 19 КАС у чинній редакції, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Згідно з положеннями статей 1 41 Господарського процесуального кодексу України (в редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом; далі - ГПК), які кореспондуються зі статтями 4, 20 цього Кодексу (в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду) господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають з господарських правовідносин, а також інші справи, віднесені процесуальним законом до їх підсудності, а отже, розглядають справи в порядку позовного провадження, коли склад учасників спору відповідає приписам статті 4 цього Кодексу, а правовідносини, з яких виник спір, мають господарський характер. Тобто критеріями належності справи до господарського судочинства за загальними правилами є одночасно суб`єктний склад учасників спору та характер спірних правовідносин.

Господарський суд порушує справи за позовними заявами підприємств та організацій, які звертаються до господарського суду за захистом своїх прав та охоронюваних законом інтересів (абзац другий частини першої статті 2 ГПК у редакції, чинній на час звернення з позовом до суду).

Підвідомчість господарських справ установлена статтею 12 ГПК (в редакції, чинній на час звернення з позовом до суду), згідно з пунктом 1 частини першої якої господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів, у тому числі щодо приватизації майна, та з інших підстав, крім спорів про приватизацію державного житлового фонду; спорів, що виникають при погодженні стандартів та технічних умов; спорів про встановлення цін на продукцію (товари), а також тарифів на послуги (виконання робіт), якщо ці ціни і тарифи відповідно до законодавства не можуть бути встановлені за угодою сторін; спорів, що виникають із публічно-правових відносин та віднесені до компетенції Конституційного Суду України та адміністративних судів, та інших спорів, вирішення яких відповідно до законів України та міжнародних договорів України віднесено до відання інших органів.

Частиною п`ятою статті 16 Закону № 280/97-ВР передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

За частиною п`ятою статті 60 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Як убачається з матеріалів справи, вимоги позивача ґрунтуються на протиправності Рішення відповідача з приводу використання нерухомого майна комунальної власності.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що у відносинах, які склалися між сторонами, Міськрада здійснює правомочності власника комунального майна, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.

Оскільки Міськрада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, а в основі цього спору лежать правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, тобто відносини, що склалися між відповідними суб`єктами щодо певного об`єкта комунальної власності у процесі його використання, то й спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Таким чином, за суб`єктним складом сторін та характером спірних правовідносин ця справа підлягає розгляду в порядку, визначеному ГПК.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному, зокрема, у постановах від 22 січня 2019 року у справі № 910/12224/17 (провадження № 12-147гс18), від 6 лютого 2019 року у справі № 826/12369/17 (провадження № 11-1223апп18).

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

З огляду на наведене та враховуючи суть спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду встановила помилковість висновків судів попередніх інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки такий спір має вирішуватися в порядку господарського судочинства.

За нормами частини третьої статті 3 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

На підставі пункту 5 частини першої статті 349 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених статтями 238 240 КАС. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги (частина перша статті 354 КАС).

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

За змістом частини третьої статті 354 КАС у разі закриття судом касаційної інстанції провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 цього Кодексу суд за заявою позивача постановляє в порядку письмового провадження ухвалу про передачу справи до суду першої інстанції, до юрисдикції якого віднесено розгляд такої справи.

За правилами частини першої статті 239 КАС якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської областізадовольнити.

2. Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 6 грудня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року скасувати, провадження у справі закрити.

3. Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до суду господарської юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Великої Палати Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді:Н. О. АнтонюкО. Р. Кібенко Т. О. АнцуповаВ. С. Князєв С. В. БакулінаЛ. М. Лобойко В. В. БританчукН. П. Лященко М. І. ГрицівВ. В. Пророк Д. А. ГудимаЛ. І. Рогач В. І. ДанішевськаО. М. Ситнік Ж. М. ЄленінаВ. Ю. Уркевич О. С. ЗолотніковО. Г. Яновська