ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2022 року
м. Київ
справа № 815/2573/17
адміністративне провадження № К/9901/40085/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 (колегія у складі суддів Градовського Ю.М., Крусяна А.В., Романішина В.Л.)
у справі №815/2573/17
за позовом ОСОБА_1
до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області,
за участю третьої особи - ОСОБА_2 ,
про скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації.
І. РУХ СПРАВИ
1. 03.05.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до ДАБІ України, Департаменту ДАБІ у Одеській області, третя особа ОСОБА_2 , в якому просив:
- скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт на реконструкцію частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою АДРЕСА_1 за №ІУ082142330677 від 21.08.2014;
- скасувати реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації реконструкції частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою АДРЕСА_1 .
2. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15.11.2017 позов задоволено.
3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове про відмову в задоволенні позову.
4. 19.03.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій позивача просив скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.02.2018 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 28.03.2018 відкрив провадження.
6. Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі розпорядження органу приватизації від 03.09.2001 № 162194 ОСОБА_1 було передано у спільну часткову власність 342/1000 частин загальної площі приміщення квартири спільного заселення, що складає 146,0 кв.м. за адресою: АДРЕСА_2 .
8. Позивач на підставі свідоцтва про право власності від 03.09.2001 є власником 342/1000 частини квартири, що складає 146,0 кв.м. за адресою: АДРЕСА_2 . Відповідно до експлікації технічного паспорту встановлено розподіл житлових приміщень між іншими сусідами комунальної квартири на праві спільної часткової власності.
9. Третя особа ОСОБА_2 є власником квартири АДРЕСА_3 . З метою реконструкції частини квартири третя особа ОСОБА_2 звернулася до Державної архітектурно - будівельної інспекції України.
10. 21.08.2014 Державна архітектурно - будівельна інспекція України зареєструвала Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою: АДРЕСА_1 » № ІУ 082 142330677.
11. У декларації про початок виконання будівельних робіт зазначено: вид будівництва - реконструкція; код об`єкта 1122.1, категорія складності - ІІ. Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані УАМ Одеської міської ради за №01 - 10/1228/0 від 29.10.2012, замовник будівництва ОСОБА_2 .
12. 30.10.2014 Департамент державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області зареєстрував Декларацію про готовність об`єкта до експлуатації «Реконструкція частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою: : АДРЕСА_1 » №ОД 142143030974.
13. У декларації про готовність об`єкта до експлуатації зазначено інформацію про дозвільні документи, а саме: Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою: : АДРЕСА_1» № ІУ 082 142330677.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. В обґрунтування своїх позовних вимог позивач зазначив, що його сусідка ОСОБА_2 , яка мешкає за адресою АДРЕСА_6 , тривалий час у своїй квартирі робила ремонтні роботи. У лютому 2017 року з метою проведення профілактичних робіт на горищі будинку було проведено інспектування, під час якого стало відомо, що власниця квартири НОМЕР_1 облаштувала вихід з їхньої квартири на горище, частину якого вже залито бетоном для облаштування приміщень, крім того на горищі були зрізані дерев`яні несучі балки.
Позивач вважає, що ОСОБА_2 вказала недостовірні дані у поданих на реєстрацію деклараціях. Зокрема, у деклараціях у розділі будівельна адреса ОСОБА_2 вказала 8 квартир, які підпадають під реконструкцію з надбудовою мансардного поверху та виділенні в одиницю, проте на сторінці 2 Декларації про початок виконання будівельних робіт та на сторінці 3 у Декларації про готовність об`єкта до експлуатації, у таблиці «Характеристика житлових будинків» у стовпчику «Кількість квартир» вказала « 1 кімнатна квартира», що є суперечливою інформацією.
Відповідачі на даний факт не звернули уваги та протиправно зареєстрували зазначені декларації.
15. Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області зазначив, що декларація № ОД 082142330677 про початок виконання будівельних робіт з реконструкції частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою: АДРЕСА_1 , була належним чином заповнена та Інспекція не мала підстав для повернення поданої ОСОБА_2 декларації про початок виконання будівельних робіт.
Департамент виконує лише функції з перевірки повноти заповнення та правильності оформлення декларації, а відповідальність за достовірність даних у такій декларації відповідно до ч.10 ст.39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» несе саме замовник.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що в порушення норм чинного законодавства третя особа ОСОБА_2 не отримала згоду усіх співвласників на збільшення своєї частки у праві спільної часткової власності шляхом проведення реконструкції (поліпшення), здійснила надбудову мансардного поверху на горищі будинку, який є площею загального користування і належить усім співвласникам. Таким чином, суд погодився з твердженнями позивача, що внаслідок протиправної реєстрації спірних декларацій порушуються його право спільної часткової власності.
17. Суд апеляційної інстанції не погодився з такими висновками та зазначив, що декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкту до експлуатації є ненормативними актами індивідуальної дії та вичерпають свою дію після їхньої реалізації, а саме після оформлення права власності на новостворений об`єкт нерухомості.
Реконструкцію об`єкту завершено в повному обсязі у IV кварталі 2014 року та 30.10.2014 Департаментом ДАБІ в Одеській області зареєстровано декларацію про готовність об`єкта до експлуатацію. 2.12.2014 ОСОБА_2 отримано свідоцтво про право власності на новостворене нерухоме майно.
Оскільки ОСОБА_2 оформила право власності на новостворене нерухоме майно, декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкту до експлуатації вичерпали дію, як ненормативні акти індивідуальної дії.
18. У касаційній скарзі Позивач зазначає про неправомірність рішення суду апеляційної інстанції, посилається на те, що:
А) всі власники багатоквартирного будинку, зокрема, і Позивач, є співвласниками зазначених у проекті кімнат, над якими було здійснено надбудову, а відтак без згоди співвласників не може бути вирішено питання про проведення робіт;
Б) відповідач зареєстрував оскаржувані декларації всупереч нормам чинного законодавства. Вказувала на те, що ОСОБА_2 здійснила реконструкцію з надбудовою мансардного поверху на горищі будинку, яке є площею загального користування та належить усім співвласникам будинку одночасно. Однак згоду на таку реконструкцію співвласники горища не давали, а тому здійснення такої надбудови порушує їхнє право часткової власності. Цей факт свідчить про те, що проект на здійснення такої реконструкції не пройшов усі відповідні погодження в т.ч. і погодження Управління охорони об`єктів культурної спадщини Одеської міської ради. Так, відповідно до наказу Міністерства культури та туризму України від 20.06.2008 №728/0/16-08 будівля по АДРЕСА_4 має статус об`єкта культурної спадщини;
В) свідоцтво про право власності не замінює документи, які були підставою для державної реєстрації права власності, не скасовує їх та не зупиняє їхню дію, із видачею свідоцтва про право власності декларація про готовність об`єкта до експлуатації не втрачає свою чинність.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
20. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (у редакції, чинній на час ухвалення рішень судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
21. Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
22. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
23. Пунктом 1 ч. 2 ст.17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
24. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
25. Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
26. Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла таких висновків:
"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів."
27. Позивач оскаржує реєстрацію декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації на реконструкцію частини комунальної квартири з надбудовою мансардного поверху та виділення в одиницю за адресою АДРЕСА_1 за №ІУ082142330677 від 21.08.2014.
28. Позивач покликався на те, що ОСОБА_2 здійснила реконструкцію з надбудовою мансардного поверху на горищі будинку, яке є площею загального користування та належить усім співвласникам будинку одночасно. Згоду на реконструкцію горища співвласники не давали. Здійснення надбудови порушує їхнє право спільної часткової власності.
29. У постанові від 05.09.2019 у справі №815/5256/15, відносини в якій є подібними, до відносин у справі, що розглядається, Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку про те, що декларація про готовність об`єкта до експлуатації є правовим актом індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.
Велика Палата Верховного Суду у цій постанові також дійшла висновку, що позовні вимоги щодо неправомірності реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.
30. Також у постанові від 11.09.2019 у справі №815/4789/16 Велика Палата Верховного Суду зазначила:
«Як установлено матеріалами справи, Департамент в інтересах територіальної громади міста Одеси звернувся до адміністративного суду з позовом про скасування реєстрації Декларації про готовність об`єкта до експлуатації серії ОД № 142143210615, зареєстрованої ДАБІ 17 листопада 2014 року, щодо реконструкції квартири без зміни геометричних розмірів фундаментів у плані за адресою: АДРЕСА_1 , ІІ категорія складності.
41. На обґрунтування заявлених позовних вимог Департамент зазначив, що ДАБІ неправомірно зареєструвала вказану Декларацію, оскільки ОСОБА_1 незаконно включила до загальної площі реконструйованої квартири НОМЕР_2 нежиле приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м, яке належить територіальній громаді міста Одеси.
42. Отже, цей позов подано на поновлення порушеного, на думку позивача, права власності територіальної громади міста Одеси на нежиле приміщення першого поверху площею 28,3 кв. м.
43. Частиною другою статті 331 Цивільного кодексу України визначено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
44. Матеріалами справи також установлено, що 23 лютого 2016 року державний реєстратор прийняв рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень № 28389543 про проведення державної реєстрації за ОСОБА_1 права власності на квартиру, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 , площею 69,9 кв. м.
45. Таким чином, оспорювання рішення ДАБІ про реєстрацію Декларації в цьому випадку поглинається спором про речове право.
46. За таких обставин скасування оскаржуваного рішення ДАБІ за умови реєстрації нерухомого майна ОСОБА_1 , яка стала власником квартири, не призведе до поновлення прав та інтересів позивача.
47. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спір у справі стосується не стільки правомірності дій відповідача при реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації, скільки правомірності набуття ОСОБА_1 права власності на об`єкт нерухомого майна, створений за результатами реконструкції квартири, а тому захист порушеного права власності територіальної громади міста Одеси має вирішуватися в порядку, встановленому ЦПК України.
48. Поновити своє порушене право позивач може шляхом звернення до суду з позовом про визнання права власності в порядку цивільного судочинства із залученням до справи як відповідача фізичної особи - власника майна.
49. При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
50. Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2018 року у справі № 815/7121/14 (провадження № 11-343апп18) та від 13 червня 2018 року у справі № 816/421/17 (провадження № 11-543апп18).
51. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, розглянувши цей спір по суті заявлених Департаментом позовних вимог, дійшли помилкового висновку про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів».
31. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, Суд вважає цей висновок застосовним до справи, що розглядається.
32. Позивач неодноразово посилався на те, що звернувся до Відповідача з вимогами саме з метою захисту своїх цивільних прав та інтересів.
33. Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
34. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
35. Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
36. Згідно з ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
37. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
38. Ураховуючи наведені вище нормативні положення, не є публічно-правовим спір між суб`єктом владних повноважень та суб`єктом приватного права - фізичною чи юридичною особою, у якому управлінські дії суб`єкта владних повноважень спрямовані на виникнення, зміну або припинення цивільних прав фізичної чи юридичної особи. У такому випадку - це спір про право цивільне, незважаючи на те, що у спорі бере участь суб`єкт публічного права, а спірні правовідносини врегульовано нормами цивільного та адміністративного права.
39. Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб`єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується.
40. Суд звертає увагу, що позивач фактично оспорює декларації про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації на реконструкцію частини комунальної квартири, які є правовими актами індивідуальної дії. Такий правовий акт породжує права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано.
41. Спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які порушують, на думку Позивача, його права, а тому у позивача виникла необхідність захисту його цивільних прав, у зв`язку із чим він звернувся до суду.
42. Враховуючи наведене, Суд дійшов висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів на спірні правовідносини не поширюється та на необхідність вирішення спору в порядку цивільного судочинства
43. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
44. Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
45. Зважаючи на вищенаведене, позивачу слід роз`яснити право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією. У разі неподання такої заяви, справу буде повернуто до суду першої інстанції.
Керуючись ст. 343 349 354 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року у справі №815/2573/17 скасувати, провадження закрити.
Повідомити позивачу, що справу в цій частині вимог може бути розглянуто в порядку цивільного судочинства.
Роз`яснити позивачу право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови на звернення до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб