№ 815/4709/16 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 квітня 2020 року

Київ

справа №815/4709/16

адміністративне провадження №К/9901/42450/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С.Г.,

суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 815/4709/16

за позовом Колективного підприємства «Будова»

до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області

про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності

за касаційною скаргою Колективного підприємства «Будова» на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (головуючий суддя Глуханчук О.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Романішина В.Л., суддів: Запорожана Д.В., Шляхтицького О.І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2016 року Колективне підприємство «Будова» звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, в якому просило скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 196 від 19.08.2016, прийняту Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав про те, що 30 серпня 2016 року КП «Будова» отримало постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності у розмірі 13 780 грн. за недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкт будівництва для виконання покладених на них функцій. Позивач не погоджується із зазначеною постановою, вважає її незаконною та такою, що підлягає скасуванню з наступних підстав. Так, позивач зазначив про відсутність підстав для притягнення КП «Будова» до відповідальності за недопущення посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, з огляду на те, що у відповідача були відсутні законні підстави для проведення перевірки з питань достовірності даних, наведених у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт, у зв`язку зі спливом тримісячного строку з дня подання цих декларацій. Крім того, позивач наголосив про те, що спірна постанова від 19 серпня 2016 року прийнята відповідачем після закінчення перевірки, що суперечить п. 2 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до якого посадові особи органів ДАБК мають право під час перевірки складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону. При цьому, на переконання позивача, зміст постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не відповідає нормам чинного законодавства та затвердженій формі в частині зазначення бюджету, до якого перераховуються кошти, а також в частині опису процедури оскарження постанови. Також у позові зазначено про порушення прав позивача, у зв`язку з не направленням йому протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припису про усунення порушень від 01 серпня 2016 року. З огляду на зазначене, позивач вважає, що діями відповідача порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а отже й права та законні інтереси КП «Будова», що стало підставою його звернення до суду з позовними вимогами про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Одеський окружний адміністративний суд постановою від 09 листопада 2016 року у задоволенні адміністративного позову Колективного підприємства «Будова» відмовив.

4. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01 лютого 2017 року залишив без змін постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року.

5. Суди дійшли висновку, що підстави для відмови у допуску до перевірки достовірності даних, наведених у Декларації про початок виконання будівельних робіт щодо будівництва житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями АДРЕСА_4, зареєстрованої 25 травня 2016 року за № 083161462074, у позивача були відсутні, у зв`язку з чим відповідачем правомірно накладено на підприємство штрафні санкції за порушення п. 1 ч. 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Судами зазначено про дотримання відповідачем приписів Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю при проведенні перевірки позивача та оформленні її результатів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. 21.02.2017 Колективне підприємство «Будова» звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити повністю.

7. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає, що при вирішенні спору судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки доводам підприємства про позбавлення його права на участь у процесі прийняття рішення, подати відповідні пояснення та заперечення, оскільки КП «Будова» не отримувало протоколу, припису чи будь-яких відомостей про дату, час, місце розгляду справи про адміністративне правопорушення. Також, скаржник не погоджується з висновками судів про наявність у відповідача законних підстав для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства на предмет достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01 березня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Колективного підприємства «Будова».

9. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

10. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

11. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

12. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

13. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 08.04.2020.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08 вересня 2015 року керівників (їх заступників) територіальних органів структурних підрозділів апарату Держархбудінспекції - департаментів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, зокрема керівника Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області уповноважено направляти головних інспекторів будівельного нагляду на проведення планових та позапланових перевірок.

15. Відповідно до направлення від 01 вересня 2016 року № 1511, виданого на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 976 від 08 вересня 2015 року та службової записки вх. № 986 від 20 липня 2016 року, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. направлено для здійснення позапланової перевірки дотримання вимог чинного законодавства на предмет достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт: будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_1 ; будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_2 за адресою: АДРЕСА_3 ; будівництво житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями: Житловий будинок АДРЕСА_4 за адресою: АДРЕСА_3 . Строк дії направлення з 01.08 по 05.08.2016.

16. 01 серпня 2016 року для проведення позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. здійснено вихід на перевірку за адресою: АДРЕСА_1, будівництво житлових будинків АДРЕСА_5, АДРЕСА_2, АДРЕСА_4.

17. Однак, у допуску до проведення позапланової перевірки інспектору було відмовлено, про що ним складено акт від 01 серпня 2016 року про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених функцій.

18. Відповідно до вказаного акту, до перевірки інспектора не допустив начальник дільниці ОСОБА_1., у присутності якого складено цей акт, який ним підписаний з відміткою про отримання примірника.

19. З метою усунення виявлених порушень, начальнику дільниці ОСОБА_1. видано припис від 01 серпня 2016 року з вимогою усунути порушення містобудівного законодавства до 01 вересня 2016 року.

20. Від підпису та отримання примірнику припису начальник дільниці ОСОБА_1. відмовився.

21. Також 01 серпня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2. у присутності начальника дільниці ОСОБА_1. складено протокол про адміністративне правопорушення щодо недопущення посадових осіб Департаменту ДАБІ до проведення перевірки, ненадання дозвільних документів, за що п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність. Від пояснень особа, яка притягається до адміністративної відповідальності (начальник дільниці ОСОБА_1.) відмовилась.

22. Від підпису та отримання примірнику протоколу начальник дільниці ОСОБА_1. також відмовився.

23. У протоколі про адміністративне правопорушення особі, яка притягається до відповідальності, повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться об 11 год. 00 хв. 19.08.2016 у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за адресою: вул. Канатна, 83, м. Одеса, 65107.

24. Матеріали позапланової перевірки від 01 серпня 2016 року направлені на адресу КП «Будова» супровідним листом № 1015-05/1-13315.

25. Крім того, у зазначеному листі КП «Будова» повідомлено про те, що розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 11 год. 00 хв. 19.08.2016 у приміщенні Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області за адресою: вул. Канатна, 83, каб. 306, м. Одеса.

26. 19 серпня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ОСОБА_2 розглянуто матеріали справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності: акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених функцій від 01 серпня 2016 року, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01 серпня 2016 року, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 01 серпня 2016 року.

27. За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, постановою про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196, КП «Будова» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 2 ч. 6 ст. 3 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» з накладенням штрафу у розмірі 13 780, 00 грн.

28. Представник КП «Будова» на розгляд справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності не прибув.

29. Примірник постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196 направлено на адресу КП «Будова» супровідним листом № 1015-05/1-13890.

30. Позивач оскаржує постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 серпня 2016 року № 196, оскільки вважає, що відсутні підстави для притягнення КП «Будова» до відповідальності за недопущення посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки, з огляду на те, що у відповідача були відсутні законні підстави для проведення перевірки достовірності даних, наведених у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт, у зв`язку зі спливом тримісячного строку з дня подання цих декларацій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Повноваження Департаменту ДАБІ в Одеській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI, «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

33. Згідно з частиною першою та другою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

34. Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Положення № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

35. Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.

36. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

37. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

38. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

39. Відповідно до частини першої пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

40. Згідно з пунктом 13 Порядку № 553, суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

41. Положеннями пунктів 16 та 17 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

42. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

43. З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.

44. Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.

45. Судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для призначення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил КП «Будова» стала перевірка достовірності наведених даних у зареєстрованих деклараціях про початок виконання будівельних робіт з будівництва житлових будинків з вбудовано-прибудинковими приміщеннями, житлового будинку АДРЕСА_5 , житлового будинку АДРЕСА_2 , житлового будинку

АДРЕСА_7 . Законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.

47. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 822/681/16 та від 14.11.2019 у справі № 822/680/16.

48. Разом з тим, відповідачем не надано, а матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки.

49. З матеріалів справи вбачається, що перевірку позивача було проведено у присутності начальника дільниці ОСОБА_1 .

50. Так, суд першої інстанції в оскаржуваній постанові зазначив про те, що начальник дільниці ОСОБА_1. є уповноваженою особою КП «Будова». Апеляційний суд погодився з таким висновком суду першої інстанції, посилаючись на наказ по КП «Будова» № 72-ОТ, посадову інструкцію виробника робіт (начальника будівельної ділянки) КП «Будова», затверджену наказом директора КП «Будова» № 7 від 25.01.2011.

51. Колегія суддів Верховного Суду не може погодитися з такими висновками судів попередніх інстанцій, виходячи з наступного.

52. Згідно з положеннями частини третьої статті 237 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), представництво виникає на підставі договору, закону, акта органу юридичної особи та з інших підстав, встановлених актами цивільного законодавства.

53. Так, представництво юридичної особи за законом визначено Господарським кодексом України (далі - ГК України).

54. Відповідно до частини другої статті 65 ГК України, власник здійснює свої права щодо управління підприємством безпосередньо або через уповноважені ним органи відповідно до статуту підприємства чи інших установчих документів.

55. Частинами третьою та п`ятою цієї ж статті ГК України передбачено, що для керівництва господарською діяльністю підприємства власник (власники) безпосередньо або через уповноважені органи чи наглядова рада такого підприємства (у разі її утворення) призначає (обирає) керівника підприємства, який є підзвітним власнику, його уповноваженому органу чи наглядовій раді. Керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

56. Керівник підприємства без доручення діє від імені підприємства, представляє його інтереси в органах державної влади і органах місцевого самоврядування, інших організаціях, у відносинах з юридичними особами та громадянами, формує адміністрацію підприємства і вирішує питання діяльності підприємства в межах та порядку, визначених установчими документами.

57. Представництво за довіреністю врегульовано статтею 244 ЦК України, відповідно до якої представництво, яке ґрунтується на договорі, може здійснюватися за довіреністю.

58. Представництво за довіреністю може ґрунтуватися на акті органу юридичної особи.

59. Довіреністю є письмовий документ, що видається однією особою іншій особі для представництва перед третіми особами. Довіреність на вчинення правочину представником може бути надана особою, яку представляють (довірителем), безпосередньо третій особі.

60. Статтею 246 ЦК України встановлено, що довіреність від імені юридичної особи видається її органом або іншою особою, уповноваженою на це її установчими документами.

61. Згідно з положеннями частини першої статті 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), в Єдиному державному реєстрі містяться такі відомості щодо юридичної особи як, зокрема: прізвище, ім`я, по батькові, дата обрання (призначення) та реєстраційні номери облікових карток платників податків, які обираються (призначаються) до органу управління юридичної особи, уповноважених представляти юридичну особу у правовідносинах з третіми особами, або осіб, які мають право вчиняти дії від імені юридичної особи без довіреності, у тому числі підписувати договори; дані про наявність обмежень щодо представництва від імені юридичної особи.

62. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що представляти інтереси юридичної особи перед третіми особами, у тому числі в органах державної влади та місцевого самоврядування, без довіреності уповноважені власники, керівники підприємств або інші особи, визначені в установчих документах підприємства та відомості, про яких містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб. Інші особи можуть вважатися уповноваженими представниками юридичної особи лише за наявності належним чином оформленої довіреності або перебування з такою юридичною особою у трудових відносинах на посадах, які в силу актів законодавства дозволяють бути представником такої особи у певних правовідносинах.

63. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 2а-1670/4908/12, від 25.05.2018 у справі № 810/1885/13-а, від 21.11.2019 у справі № 826/5857/16 та від 24.12.2019 у справі № 822/716/16.

64. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відомості з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є відкритими та загальнодоступними.

65. Стосовно наявності у начальника дільниці ОСОБА_1. повноважень бути представником КП «Будова» під час здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, Верховний Суд зазначає таке.

66. Так, наказ № 72-ОТ на який посилаються суди попередніх інстанцій стосується організації безпечної експлуатації вантажопідйомних кранів та ним призначаються відповідальні особи за безпечне виробництво робіт з переміщення вантажів краном та за справний стан знімних вантажозахватних пристосувань та тари, а у посадовій інструкції виробника робіт (начальника будівельної ділянки) КП «Будова», затверджену наказом директора КП «Будова» № 7 від 25.01.2011 зазначено, що на начальника ділянки покладаються функції з керівництва виробничо-господарською діяльністю на ввірених об`єктах при взаємодії з субпідрядними організаціями (п. 3.1. посадової інструкції).

67. За такого правового регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність повноважень у начальника дільниці ОСОБА_1. представляти інтереси позивача під час перевірки.

68. Водночас Верховний Суд наголошує, що важливість проведення перевірки у присутності саме уповноваженого представника суб`єкта містобудівної діяльності обумовлена можливістю реалізувати останнім права, гарантовані Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком № 533, зокрема: бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі, зокрема через електронний кабінет, свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

69. Відповідно до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року № 735; далі - Порядок № 244), цей порядок визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

70. Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інші матеріалами подаються посадовій особі органу державного архітектурно-будівельного контролю, уповноваженій розглядати справу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, з метою вирішення питання притягнення до відповідальності та накладення штрафу протягом трьох днів після його складання (пункт 15 Порядку № 244).

71. У відповідності до вимог пункту 16 Порядку № 244, справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

72. Пунктом 17 Порядку № 244 визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб. Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи. Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

73. Отже, безумовною підставою для розгляду справи про правопорушення у сфері містобудування є належне повідомлення суб`єкта містобудування про час і місце розгляду його справи за три доби.

74. Разом з тим, матеріали справи не містять доказів вручення КП «Будова» рекомендованого поштового відправлення, направленого супровідним листом № 1015-05/1-13315. Тобто, матеріали перевірки підприємство не отримувало, про розгляд справи про адміністративне правопорушення йому не було відомо, що позбавило позивача права взяти участь у прийнятті рішення за результатами розгляду вказаної справи.

75. Зокрема, факт неповідомлення особи, яка притягується до відповідальності у сфері містобудівної діяльності, про час та місце розгляду справи є підставою для визнання постанови у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності неправомірною, та такою, що винесена з порушенням встановленої процедури.

76. Як наслідок, позивача позбавлено прав, передбачених Конституцією України та Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», зокрема, бути присутнім під час розгляду справи, надавати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання, мати професійну правову допомогу.

77. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 380/499/17, від 31 жовтня 2019 року у справі № 822/681/16, від 14 листопада 2019 року у справі № 815/1570/16 та від 24 грудня 2019 року у справі № 822/716/16.

78. На цій підставі, колегія суддів дійшла висновку, що головним інспектором допущено грубе порушення встановленого порядку проведення перевірки, яке не може за даних обставин вважатися формальним порушенням.

79. Відповідно до пунктів 20 та 21 Порядку № 244, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує:

чи належить до її компетенції розгляд цієї справи;

чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності;

чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи;

чи витребувані необхідні додаткові матеріали;

чи підлягають задоволенню клопотання (за наявності) суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або інших осіб, що беруть участь у справі.

80. Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справи, під час розгляду справи зобов`язана з`ясувати чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб`єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

81. Разом з тим, як вбачається з матеріалів справи, керівник або представник КП «Будова» не були повідомлені, у відповідності до вказаного порядку, про час і місце розгляду справи, відповідачем під час прийняття постанови про накладення штрафу не дотримано встановленої процедури, не перевірено та не з`ясовано, чи було вчинено правопорушення, яке зафіксовано в акті перевірки.

82. З огляду на встановлені обставини справи, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, оскільки вони не були доведені належними та допустимими доказами під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій, та погоджується на цій підставі з доводами скаржника про те, що прийнята постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.08.2016 № 196 є протиправною та підлягає скасуванню. Тобто, Департамент ДАБІ в Одеській області та головний інспектор, як суб`єкти владних повноважень та сторона у справі, всупереч вимогам частини другої статті 71 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини другої статті 77 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року), не довели правомірності своїх дій (рішень) у спірних правовідносинах з позивачем.

83. При цьому, Суд виходить з того, що відповідач у цій справі, як суб`єкт владних повноважень не позбавлений права здійснити повторну перевірку позивача (за наявності підстав, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України), безумовно дотримуючись процедури проведення таких контрольних заходів.

84. Водночас оцінку, наданої позивачем судам попередніх інстанцій, дозвільної та будівельної документації повинні надати уповноважені представники відповідача під час проведення перевірки в порядку, визначеному законом, оскільки за конституційно закріпленим принципом розділення повноважень між гілками влади суд не повинен в цій ситуації підміняти суб`єкта перевірки.

85. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 грудня 2019 року у справі № 822/716/16.

86. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.07.2016 року № 5-рп/2016 зазначив, що метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України.

87. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

88. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що здійснення правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів, спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

89. Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

90. Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

91. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само).

92. Отже державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74).

93. Водночас ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67).

94. Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

95. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

96. Крім того, суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

97. З огляду на вищевикладене, у зв`язку з порушенням суб`єктом владних повноважень порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.08.2016 № 196.

98. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права.

99. Враховуючи, що доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що постанова Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року підлягають скасуванню з прийняттям нового рішення про задоволення позовних вимог КП «Будова».

100. Згідно з частиною 1 статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі.

101. Як вбачається з матеріалів справи, платіжним дорученням № 13401 від 07.09.2016 року за подання позовної заяви до суду позивач сплатив судовий збір в сумі 1 378,00 грн., згідно квитанції № QS000140685801 від 23.11.2016 позивач сплатив судовий збір за подання до суду апеляційної інстанції апеляційної скарги в сумі 1 515,80 грн. та згідно квитанції № QS000148914201 від 21.02.2017 позивач сплатив судовий збір за подання до суду касаційної інстанції касаційної скарги в сумі 1 920,00 грн. (всього 4 813,80 грн.), які в зв`язку з задоволенням позовних вимог, підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

Керуючись ст.ст. 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Колективного підприємства «Будова» задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2017 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов Колективного підприємства «Будова» - задовольнити.

Визнати протиправною і скасувати постанову Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про накладення на Колективне підприємство «Будова» штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19.08.2016 № 196.

Стягнути на користь Колективного підприємства «Будова» (ідентифікаційний код 22484783) судові витрати в сумі 4 813,80 (чотири тисячі вісімсот тринадцять гривень 80 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

С.Г. Стеценко

В.М. Шарапа

Л.В. Тацій ,

Судді Верховного Суду