ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 815/4982/16
адміністративне провадження № К/9901/44000/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Желєзного І.В., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №815/4982/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Комплекс "Курортний"
до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради
третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ"
про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ" на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2016 року (головуючий суддя Тарасишина О.М.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Яковлєва О.В., суддів: Бойка А.В., Танасогло Т.М..), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Комплекс "Курортний" звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів державного архітектурно-будівельного контролю стосовно ТОВ «Мікромегас Інвест» під час здійснення будівництва багатоповерхового будинку;
- зобов`язати відповідачів провести позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства ТОВ «Мікромегас Інвест» під час здійснення будівництва багатоповерхового будинку, за адресою: вул. Генуезька, 1 (провулок Курортний) в місті Одесі.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що бездіяльність з боку відповідачів Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради є протиправною. В результаті такої бездіяльності Товариство з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ" порушує норми законодавства, що унеможливлює ведення позивачем господарської діяльності та спричиняє цим самим позивачу матеріальну шкоду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. У судовому засіданні 12.10.2016 судом першої інстанції до участі у справі залучено третю особу яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів - ТОВ «МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ».
4. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Департаменту ДАБІ в Одеській області щодо невжиття заходів державного архітектурно-будівельного контролю стосовно товариства з обмеженою відповідальністю «Мікромегас Інвест» під час здійснення будівництва багатоповерхового будинку за адресою вул. Генуезька, 1 (провулок Курортний) в місті Одесі. Зобов`язано Департамент ДАБІ в Одеській області провести позапланову перевірку містобудівного законодавства товариства з обмеженою відповідальністю «Мікромегас Інвест» під час здійснення будівництва багатоповерхового будинку за адресою вул. Генуезька, 1 (провулок Курортний) в місті Одесі. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
5. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що враховуючи, що серед інших підстав для проведення позапланової перевірки, передбачених п.7 Порядку № 553, є звернення юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, суд дійшов висновку, що з боку Департаменту ДАБІ в Одеській області має місце протиправна бездіяльність щодо не проведення перевірки. При вирішенні питання щодо способу судового захисту прав та інтересів позивача суд вважав, що таким способом захисту повинно бути визнання протиправною бездіяльності Департамену ДАБІ в Одеській області щодо не проведення перевірки дотримання ТОВ «Мікромегас Інвест» під час здійснення будівництва багатоповерхового будинку за адресою вул. Генуезька, 1 (провулок Курортний) в місті Одесі вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил, а також зобов`язання провести таку перевірку. Що стосується позовних вимог позивача до Управління ДАБК ОМР, суди зазначили, що у задоволені в цій частині позовних вимог позивачу необхідно відмовити, оскільки під час розгляду адміністративної справи встановлено, що у вересні 2016 року на адресу Управління надійшло звернення ТОВ «Комплекс «Курортний», на яке була надана відповідь, про що не заперечує позивач та посилається в адміністративному позові, в якій було зазначено, що уповноваженим органом, станом на час звернення, який здійснював повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю був Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області та Управлінням було направлено лист до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області стосовно проведення перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за вказаною адресою у листі позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. У березні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ" звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що суди дійшли правильного висновку про відсутність повноважень в Управління ДАБК ОМР щодо проведення позапланової перевірки дотримання містобудівного законодавства "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ", але суди, зобов`язавши Департамент ДАБІ в Одеській області провести позапланову перевірку містобудівного законодавства на об`єкті Vкатегорії складності, не врахували, що у Департаменту ДАБІ такі повноваження теж відсутні, перевірка таких об`єктів на рівні Закону відноситься до виключної компетенції Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
8. Крім того, скаржник вказує, що нормою п. 3 Перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 (у редакції, яка діяла станом на час розгляду справи в суді першої інстанції), передбачено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Таким чином, скаржник вважає, суд першої інстанції призначив перевірку під час дії мораторію на проведення перевірок, а суд апеляційної інстанції обґрунтовуючи правильність рішення суду першої інстанції припустився юридичної помилки, застосувавши редакцію закону, яка не діяла під час виникнення спірних правовідносин.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29.09.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ".
10. 15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень КАС України справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 17.07.2019 №1009/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів Желєзного І.В., Тацій Л.В.
15. Ухвалою Верховного Суду від 23 вересня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 24 вересня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 11.08.2016 (вих. № 502) ТОВ "Комплекс "Курортний" звернулося до Управління ДАБК ОМР із заявою за фактом будівництва ТОВ «МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ» багатоповерхового будинку за адресою вул. Генуезька, 1 (провулок Курортний) в місті Одесі із порушеннями містобудівного законодавства, в якій останнє просило вжити відповідні заходи (а.с. 11).
17. 15.08.2016 (вих. № 01-8/240вх) Управління ДАБК ОМР повідомило позивача про те, що його заява була розглянута в межах компетенції управління, разом з тим уповноваженим органом, станом на час звернення, який здійснював повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю є Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області, у зв`язку з чим, Управлінням ДАБК ОМР було направлено лист до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області стосовно проведення перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за вказаною адресою у листі позивача (а.с. 15, 75).
18. Разом з тим, на момент звернення до суду з позовом жодної відповіді від Департаменту ДАБІ в Одеській області позивач на своє звернення не отримував.
19. Вважаючи дії відповідачів протиправними позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Нормативно-правовим актом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності».
22. Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
23. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
24. Відповідно до ч. 3 ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
25. Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об`єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті.
26. Пунктом 7 частини 1 вказаної статті передбачено, зокрема, що управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів I, II, III, IV, V категорій складності, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо усіх об`єктів V категорії складності в межах населених пунктів, а також щодо об`єктів IV категорії складності, розташованих в межах сіл та селищ.
27. При цьому, відповідно до п. 1 Положення «Про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України», що затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 294 від 9 липня 2014 року, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
28. Згідно п. 7 вказаного Положення, Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
29. В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України №553 від 23 травня 2011 року затверджено «Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
30. Відповідно до пунктів 2, 5, 7 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; 3) інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
31. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
32. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
33. Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
34. Як встановлено судами попередніх інстанцій у вересні 2016 року на адресу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради надійшло звернення ТОВ «Комплекс «Курортний», на яке Управлінням була надана відповідь, в якій було зазначено, що уповноваженим органом, станом на час звернення, який здійснював повноваження у сфері державного архітектурно-будівельного контролю був Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області та Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради було направлено лист до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області стосовно проведення перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за вказаною адресою у листі позивача.
35. В свою чергу, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, після отримання звернення щодо порушення вимог містобудівного законодавства, мав обов`язок провести позапланову перевірку вказаної у зверненні суб`єкта, на підставі вимог постанови Кабінету Міністрів України №553 від 23 травня 2011 року, проте не виконав останнього, чим допустив протиправну бездіяльність, що вірно встановлено судами попередніх інстанцій.
36. Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області надав суду копію листа №101505/1-16399 від 19.10.2016, який адресований ТОВ «Комплекс «Курортний», та яким Департамент повідомив позивача, що під час неодноразового виїзду на місце за адресою, зазначеною у зверненні, будівельні роботи не виконувались, об`єкт зачинений, замовник будівництва або уповноважена особа відсутні. Однак, колегія суддів не бере до уваги вказаний лист, оскільки доказів на підтвердження направлення такого листа позивачу, а також доказів на підтвердження достовірності зазначеної в листі інформації до матеріалів справи не долучено. Більш того, на момент звернення позивача до суду (28.09.2016) жодної відповіді позивачу від Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області надано не було.
37. Доводи скаржника про те, що здійснення державного контролю дотримання містобудівного законодавства відноситься до виключної компетенції Державної архітектурно-будівельної інспекції України, а не Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області, є безпідставними, оскільки пунктом 7 Положення «Про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України» передбачено, що остання здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи, якими в даному випадку є саме Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області.
38. Крім того, посилання скаржника на додержання ним вимог містобудівної діяльності, що є, на його думку, підставою для відмови у призначенні відповідної перевірки, колегія суддів вважає необґрунтованими, так як встановлення факту дотримання або недотримання вимог містобудівного законодавства такою особою, не вирішується у межах спірних правовідносин.
39. Що стосується доводів скаржника про поширення на спірні правовідносини Закону України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 (у редакції, яка діяла станом на час розгляду справи в суді першої інстанції), колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.
40. Відповідно до п. 3 Прикінцевих положень вказаного Закону установлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.
41. Закон України «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи» від 28.12.2014 №71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.
42. За своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, які виникають у сфері господарської діяльності.
43. У пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено функції та правові основи діяльності контролюючих органів, діяльність яких поширюється на правовідносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів.
44. Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом №71-VІІІ, стосуються лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
45. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 13 травня 2020 року у справі №808/2365/16.
46. Відтак, беручи до уваги, що завданням органів державного архітектурно-будівельного контролю є здійснення сукупності заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, колегія суддів приходить до висновку, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області та Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не є контролюючими органами доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.
47. Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що посилання скаржника на те, що суди зобов`язали відповідача провести перевірку на момент коли існувало законодавче обмеження на проведення таких перевірок, є помилковими.
48. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій, всебічно перевірили обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, повно і всебічно з`ясували обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
49. Суд також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
50. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341 343 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "МІКРОМЕГАС ІНВЕСТ" залишити без задоволення.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіС.Г. Стеценко І.В. Желєзний Л.В. Тацій