ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 818/1591/18
адміністративне провадження № К/9901/62629/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 (суддя Шаповалов М.М.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018 (колегія у складі суддів Спаскіна О.А., Жигилія С.П., Любчич Л.В.)
у справі №818/1591/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області
про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 19.04.2018 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила:
- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену в листі від 15.03.2018 № О-1691-1721/21-18, у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Косівщинської сільської ради Сумського району Сумської області за межами населених пунктів;
- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Косівщинської сільської ради Сумського району Сумської області за межами населених пунктів.
2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.07.2018, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.09.2018, позов задоволено.
3. 01.10.2018 відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції, прийняти нове про відмову в задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2018 відкрито касаційне провадження у справі та відмовлено в задоволенні клопотання скаржника про зупинення виконання судових рішень.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 13.02.2018 ОСОБА_1 звернулась до Головного управління Держгеокадастру із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність загальною (орієнтовною) площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка розташована на території Косівщинської сільської ради Сумського району Сумської області.
6. Листом від 15.03.2018 № О-1691-1721/21-18 відповідач відмовив в задоволенні заяви та повідомив позивачку про те, що відповідно до рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 №2/1 начальникам головних управлінь Держземагенства в областях за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які перебувають у їхньому користуванні з 15.10.2014 забезпечити обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою. Згідно з листом від 14.03.2018 № 195 Косівщинська сільська рада Сумського району Сумської області висловила свою позицію щодо непогодження відведення позивачці земельної ділянки у власність. Згідно з розпорядженнями від 01.04.2014 № 333-р та від 22.09.2016 № 688-р передбачається розширення повноважень органів місцевого самоврядування з розпорядження земельними ділянками, у тому числі за межами населених пунктів. Також зазначив, що Головне управління не може не приймати до уваги позицію сільської ради під час прийняття рішення щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності.
7. Вважаючи дії відповідача незаконними та такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, позивач звернувся за захистом своїх порушених прав до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
8. Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що відповідач безпідставно відмовив їй у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Земельним кодексом України передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою. Підставою для відмови в наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою. Таким чином, підстави для відмови позивачці в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою відсутні.
9. Відповідач заперечив та зазначив, що листом повідоми позивачку, що керувався рішенням колегії Держземагентства України від 14.10.2014 № 2/1, яким передбачене обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою. Листом від 14.03.2018 № 195 Косівщинська сільська рада Сумського району Сумської області не погодила відведення земельної ділянки позивачу. Головне управління не може не брати до уваги позицію сільської ради.
Також відповідач зазначив, що зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є втручанням в його дискреційні повноваження та виходить за межі адміністративного судочинства.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що відмова відповідача в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є протиправною, оскільки суперечить ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Задоволення вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою у даному випадку не є втручанням суду в дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області.
11. Відповідач у касаційній скарзі покликається на порушення судами норм матеріального та процесуального права. Його доводи збігаються з аргументами, якими обґрунтовано заперечення проти позову.
12. Також відповідач покликається на те, що рішенням Господарського суду Сумської області від 12.07.2018 у справі № 920/61/18 визнано поновленим на той самий строк і на тих самих умовах договір оренди земельної ділянки, яка є предметом розгляду у справі, укладений між Товариством з обмеженою відповідальністю Агрофірма «Косівщинська» та Сумською районною державною адміністрацією.
13. Відзив від позивача не надходив.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення.
15. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.
17. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема Земельним кодексом України (далі- ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
18. Згідно з ч.ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Отже, чинним законодавством передбачено обов`язок щодо прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
19. При цьому виключною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. Відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
21. Суд зазначає, що передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Разом з цим, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.
22. Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 27.02.2018 в справі № 545/808/17.
23. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивачу відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою на тій підставі, що Косівщинська сільська рада Сумського району Сумської області не надала погодження або непогодження зазначеного землевідведення. При цьому, у листі відповідача не вказано, з яких саме підстав Косівщинська сільська рада висловилась проти погодження відведення позивачу бажаної земельної ділянки.
24. Відповідь Головного управління Держгеокадастру у Сумській області не містить посилань на інші підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
25. З огляду на викладене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що обставини, на які посилається відповідач у зазначеному вище листі, не передбачені 118 ЗК України в якості підстави для відмови у задоволенні клопотання про наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
26. Отже, відмовляючи у наданні згоди на розробку проекту землеустрою, відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, встановлений чинним законодавством України.
27. Суд не бере до уваги покликання відповідача на рішення у справі №920/61/18, яким було визнано поновленим на той же самий строк і на тих самих умовах договір оренди земельної ділянки, яка є предметом розгляду у справі, між ТОВ Агрофірма «Косівщинська» та Сумською районною державною адміністрацією, адже ця обставина не була підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.
28. Стосовно позовних вимог про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання позивачеві дозволу на розробку проекту землеустрою, Суд зазначає таке.
29. Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом (ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України). Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.
30. Дискреційними повноваженнями є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може". У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
31. Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій -прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно з законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи. Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання прийняти рішення.
Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
32. Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним.
33. Судами першої та апеляційної інстанцій було встановлено, що зазначений позивачем розмір земельної ділянки відповідає вказаному у п. б ч.1 ст. 121 ЗК України, яким унормовано право громадян України на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара, а також при розгляді заяви позивача не було встановлено підстав, передбачених ч.7 ст.118 ЗК України, і позивачем було подано разом з заявою необхідний пакет документів, при прийнятті оскаржуваного рішення, відповідач діяв не на підставі, не у спосіб та не в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру у Сумській області протиправно відмовило позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, при цьому, відповідач посилається на підстави, не передбачені Земельним кодексом України чи іншими законодавчими актами.
35. Відповідач зобов`язаний або надати дозвіл позивачу на розроблення проекту землеустрою, або відмовити у наданні такого дозволу з підстав, встановлених законом.
36. Отже, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що задоволення вимоги про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою не буде втручанням суду в дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, оскільки дискреційні повноваження полягають у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі, тобто серед варіантів правомірної поведінки суб`єкта владних повноважень.
37. Враховуючи зазначене, суди попередніх інстанцій правильно встановили фактичні обставини справи та застосували відповідні їх норми права.
38. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст. 328 342 343 349 350 355 356 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.
2. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 11 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року у справі №818/1591/18 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб