ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 819/1978/15
адміністративне провадження № К/9901/42480/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №819/1978/15
за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю "Добробут" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Добробут» на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, ухвалену у складі головуючого судді Ходачкевич Н.І., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року, постановлену у складі: головуючого судді Сеника Р.П., суддів: Сапіги В.П., Попка Я.С.,
в с т а н о в и в :
У липні 2015 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Добробут» про застосування заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю) у вигляді припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5079 від 22.12.2009.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що за результатами проведення планової перевірки ТОВ "Добробут", в ході якої встановлено ряд порушень відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування, складено акт та припис про усунення у строк до 01.09.2014 порушень, які останнім у встановлений термін в повному обсязі не усунуто, у зв`язку з чим було винесено подання від 01.09.2014 №726-14/02 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.
Позивач вважає, що оскільки ТОВ "Добробут" допустило порушення законодавства в сфері надрокористування, то є підстави для вжиття заходів реагування шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5079 від 22.12.2009, наданого відповідачу.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року позов задоволено.
Судами встановлено, що Товариству з обмеженою відповідальністю "Добробут" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №5079 вія 22.12.2009 з метою видобування суглинків, придатних для виробництва цегли керамічної рядової повнотілої марки "75".
Наказом Державної служби геології та надр України від 24.06.2014 №198 затверджено план проведення перевірок надрокористувачів, зокрема ТОВ "Добробут".
30.07.2014 за результатами перевірки складено Акт №02-01/07/2014-33/п-149 перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), яким встановлено ряд порушень відповідачем норм законодавства у сфері надрокристування, а саме:
1. Відсутні Плани розвитку гірничих робіт на попередній та поточний роки, погоджені в установленому порядку.
2. Відсутні матеріали, які свідчать про реєстрацію гірничого відводу в органах державного гірничого нагляду.
3. Не виконується Угода про умови користування надрами а саме відсутні документи, що посвідчують право на земельну ділянку для потреб, пов`язаних з користуванням надрами.
4. Відсутній акт про передачу Ігровицього родовища для промислового освоєння.
5. Не виконується Угода про умови користування надрами в частині початку видобування суглинку в об`ємі 2,5 тис. м3/рік на рік не пізніше 15 місяців з дня дії дозволу (відповідно до форми 5-гр у 2013 році видобуто 1,2 тис.м3 суглинків).
6. Не виконується Угода про умови користування надрами в частині виходу на проектну потужність 7,5 тис. м3/рік не пізніше ніж 27 місяців з дня дії дозволу (відповідно до форми 5-гр у 2013 році видобуто 1,2 тис.м3 суглинків).
7. Не виконується п. 10.1 Угоди про умови користування надрами а саме до Держгеонадр України щороку не подається інформація про стан виконання Програми робіт.
8. Не виконуються рекомендації Протоколу ДКЗ України № 1472 від 13.03.2008: Користувачу надр проводити контроль якості сировини.
9. Не дотримуються показники проекту розробки родовища (проект - 5,0 тис. м3/рік, відповідно до форми 5-гр у 2013 році видобуто 1,2 тис.м3 суглинків).
Зазначений Акт перевірки підписано директором ТОВ "Добробут" ОСОБА_1
На підставі вищезазначеного акту планової перевірки від 30.07.2014 складено припис №672-14/02, яким встановлено строк до 01.09.2014 для усунення встановлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
ТОВ "Добробут" на припис від 30.07.2014 № 672-14/02 повідомило про часткове виконання пунктів Припису листом № 45 від 31.08.2014.
Західним міжрегіональним територіальним відділом Департаменту державного геологічного контролю направлено подання від 01.09.2014 №726-14/02 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №5079 від 22.12.2009.
Листом від 03.10.2014 №13758/02/14-14 повідомлено ТОВ "Добробут", що наказом Держгеонадр України №310 від 26.09.2014, у зв`язку із невиконанням в установлений строк припису щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5079 та надано Позивачу 30 календарних днів з моменту відправлення повідомлення для усунення зазначених порушень.
Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 22.12.2015, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 18.04.2017, відмовлено в задоволенні позовних вимог ТОВ "Добробут" про скасування наказу № 310 від 26.09.2014 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 5079 від 22.12.2009.
Крім того, ТОВ "Добробут" на припис від 30.07.2014 №672-14/02 повідомило листом №50 від 30.10.2014 про результати виконання по кожному пункту припису та листом №142 від 18.04.2014 відповідач повідомив про виконання пунктів 1,2,4,8 Припису.
Наказом Держгеонадр України №380 від 28.11.2014 ТОВ "Добробут" продовжено термін усунення порушень до 01.02.2015, встановлений наказом Держгеонадр України №310 від 26.09.2014, про що позивача повідомлено листом від 19.12.2014.
Листом Держгеонадр України від 17.04.2015 №4064/13/15-15 відповідача було повідомлено про те, що згідно із ч.2 ст.26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів - у судовому порядку, та запропоновано у 15 денний термін з моменту відправлення зазначеного листа надати власну позицію (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами родовища Ігровицьке від 22.12.2009 №5079, на що відповідач направив лист від 29.04.2015 №9 про не згоду на припинення права користування надрами.
Враховуючи, що ТОВ "Добробут" порушив законодавство у сфері надрокористування та не усунув виявлені порушення в повному обсязі, Державна служба геології та надр України звернулася до суду з даним позовом.
Суди приймаючи рішення про задоволення позову, виходили з того, що наявними у справі доказами підтверджуються обставини щодо порушення відповідачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які встановлені актом перевірки №02-01/07/2014-33/п-149 від 30.07.2014, і дійсно мали місце та незважаючи на неодноразовість надання строку для їх усунення не були усунуті відповідачем в добровільному порядку в установлені строки та у повному обсязі, що свідчить про наявність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
У касаційній скарзі відповідач заявив вимогу про скасування ухвалених у справі судових рішень та прийняття нового, про відмову в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права. Вказує, що Товариством вчинялись всі можливі дії з метою належного виконання припису. Зазначає, що всі недоліки, викладені в приписі були усунуті шляхом виконання необхідних робіт, що підтверджується відповідними документами, тому відсутні будь-які фактичні підстави для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на надра.
У поданих запереченнях позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення.
Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Правовідносини між сторонами регулюються Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок), а також іншими Законами України (тут і далі в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №391/2011 (чинне, на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно із пунктом 18 пункту 4 Положення, Держгеонадра України відповідно до покладених завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Згідно з частиною другою статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Згідно із частиною першою статті 19 Кодексу України про надра надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Статтею 25 Кодексу України про надра встановлено, що права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України. Збитки, завдані порушенням прав користувачів надр, підлягають відшкодуванню в повному обсязі відповідно до законодавчих актів України.
Згідно зі статтею 56 Кодексу України про надра до основних вимог в галузі охорони надр є:
забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр;
додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами;
раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів;
недопущення шкідливого впливу робіт, пов`язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд;
охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку;
запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей;
запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод;
додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.
Частиною сьомою статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 (чинного, на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 1294), державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
Посадові особи органу державного геологічного контролю під час проведення планової або позапланової перевірки мають право, серед іншого, давати надрокористувачам обов`язкові для виконання вказівки (приписи) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства під час проведення робіт з геологічного вивчення та використання надр (пункт 13 Порядку № 1294).
Згідно з пунктами 15, 16 Порядку № 1294 за результатами проведення планової або позапланової перевірки надрокористувача посадовими особами органу державного геологічного контролю складається акт перевірки за формою, затвердженою Держгеонадрами. Посадова особа органу державного геологічного контролю зазначає в акті стан виконання вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та використання надр, а в разі невиконання зазначених вимог - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідне положення акта законодавства.
У разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки протягом п`яти робочих днів з дати її завершення складається припис або розпорядження за формою, затвердженою Держгеонадрами. Припис або розпорядження можуть бути оскаржені до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку.
У відповідності до пункту 22 Порядку дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр роботи, передбачені дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв`язку із зупиненням дії дозволу.
Згідно з пунктом 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Частиною першою статті 26 Кодексу України про надра встановлено, що право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
У відповідності до частини другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Згідно із пунктом 2 абзацу 5 частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" № 2806 - IV від 06 вересня 2005 року дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра визначено, що право користування надрами припиняється у разі використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
Право користування надрами припиняється у випадку, передбаченому пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку.
Відповідно до пункту 10 Порядку № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем, і містить програму робіт, яка оформляється як додаток.
В умовах вказаної угоди, яка є невід`ємною частиною дозволу передбачаються правила і стандарти користування конкретними ділянками надр; якості продукції або робіт; технології видобування та переробки корисних копалин; порядку видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; видів, обсягів і строків виконання робіт на ділянці надр.
Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра визначено, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідачем вимоги припису не виконано в повному обсязі, зокрема встановлено невиконання Угоди про умови користування надрами.
Відтак, наявними у справі доказами підтверджуються обставини щодо порушення позивачем вимог законодавства у сфері надрокористування, які встановлені актом перевірки №02-01/07/2014-33/п-149 від 30.07.2014, що є підставою для застосування наслідків передбачених пунктом 5 статті 26 Кодексу України про надра, оскільки дійсно мали місце і, незважаючи на неодноразовість надання строку для їх усунення, не були усунуті відповідачем в повному обсязі в установлені строки.
Тому колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про обґрунтованість позову Державної служби геології та надр України та наявність підстав для його задоволення.
Крім того, суд також бере до уваги, що діяльність у сфері надрокористування безпосередньо пов`язана із конституційною нормою, якою встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу (стаття 13 Конституції України), а тому вимоги до суб`єктів, які здійснюють діяльність у зазначених сферах, є суворішими порівняно із іншими видами діяльності.
Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки суду. У ній також не наведено інших міркувань, які б не були предметом перевірки та щодо яких не наведено мотивів відхилення наведеного аргументу. Доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки досліджених судами доказів, та не дають підстав вважати, що цими судами невірно застосовано норми матеріального права.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Добробут» - залишити без задоволення.
Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 30 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року у справі №819/1978/15 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
Л.Л. Мороз
А.Ю. Бучик
А.І. Рибачук,
Судді Верховного Суду