ПОСТАНОВА
Іменем України
27 лютого 2020 року
Київ
справа №820/1090/17
адміністративне провадження №К/9901/47553/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Начальника військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Мельника Сергія Миколайовича про визнання неправомірною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 05.12.2017 (головуючий суддя - Бідонько А.В.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Бегунца А.О., суддів Рєзнікової С.С. , Старостіна В.В.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. 13.03.2017 ОСОБА_1 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Начальника військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Мельника Сергія Миколайовича, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив суд:
- визнати неправомірними дії відповідача по виконанню Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Міністерства оборони України від 11.08.2016 №Д-322/1/15дск та щодо видання та виконання наказу по військово-юридичному факультету Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого (далі - ВЮФ НЮУ) №44 від 31.08.2016 «Про внесення змін до штату ВЮФ НЮУ», що мало наслідком його невиконання та не реалізацію організаційних заходів; визнати неправомірним та скасувати наказ №46 від 31.08.2016 «Про оголошення конкурсу на заміщення посад командування, науково-педагогічного складу ВЮФ НЮУ»;
- визнати неправомірними дії відповідача щодо навмисного невиконання вимог спільного наказу Міністерства оборони України та Міністерства освіти і науки України №37/51 від 27.01.2015, наказу по військово-юридичному факультету Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого №46 від 31.08.2016;
- визнати неправомірним наказ відповідача щодо передачі військових документів військового конкурсу на вакантні посади військового штату ВЮФ НЮУ №17/229 до вченої ради цивільного ВНЗ - Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого.
Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій
2. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 05.12.2017 у задоволенні клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду у даній справі відмовлено. Клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду задоволено. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Начальника військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Мельника Сергія Миколайовича про визнання неправомірною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
3. Приймаючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що позивача вже 31.08.2016 було попереджено про проведення організаційних заходів та скорочення займаних військовослужбовцями відповідних посад в строк до 31.10.2016, а відтак його посилання на те, що підставою звернення до суду стало ознайомлення саме 03.03.2017 зі змістом Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України від 11.08.2016 №Д-322/1/15дск, наказу начальника ВЮФ НЮУ імені Ярослава Мудрого від 31.08.2016 №44 «Про внесення змін до штату ВЮФ НЮУ», а також наказу №46 від 31.08.2016 «Про оголошення конкурсу на заміщення посад командування, науково-педагогічних працівників у ВЮФ НЮУ», судом були відхилені.
4. На підставі ст. 100 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду), встановивши, шо позивачем було пропущено передбачений ч. 3 ст. 99 КАС України місячний строк для звернення до суду, Харківський окружний адміністративний суд дійшов висновку про залишення позову без розгляду.
5. Суд першої інстанції звернув увагу на те, що в листі-попередженні, з яким позивач ознайомився під особистий підпис та який є додатком до наказу №44 від 31.08.2016, також йде посилання на спільну Директиву Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України від 11.08.2016 №Д-322/1/15дск, на підставі якої вносилися відповідні зміни до штату ВЮФ НЮУ та, зокрема, скорочувалася посада позивача. Окрім того, судом встановлено, що позивач брав участь у конкурсі, оголошеному на підставі наказу №46 від 31.08.2016, а тому суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позивачу мав бути відомий зміст вказаного наказу.
6. Суд апеляційної інстанції погодився із зазначеними висновками, вказавши, що фактично позивач знав та повинен був знати про існування Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу ЗСУ №Д-322/1/15дск від 11.08.2016, та спірних наказів №44, №46 від 31.08.2016, які мали безпосередній вплив на відносини проходження публічної служби та звільнення з неї.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
7. 05.04.2018 ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 05.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018.
8. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та направити справу на новий розгляд.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що лише 03.03.2017 під час ознайомлення з матеріалами іншої адміністративної справи він дізнався про зміст наказу №46 від 31.08.2016, про те, що наказ №44 від 31.08.2016 не скасований, а також про зміст спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу України №Д-322/1/15дск від 11.08.2016 «Про проведення додаткових організаційних заходів у ЗСУ в 2016 році» та спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу України №Д-322/1/17дск від 19.09.2016 «Про проведення додаткових організаційних заходів у ЗСУ в 2016 році». Позивач вважає, що його підпис в листі-попередженні не доводить факту ознайомлення з наказом №44 від 31.08.2016, оскільки він був ознайомлений лише з частиною наказу, в якій йшлося про скорочення його посади, а не про збільшення в порядку організаційних заходів військових посад на військово-юридичному факультеті університету.
10. Також, на думку позивача, клопотання про залишення позову без розгляду від імені відповідача було подано неуповноваженою особою, а тому не мало розглядатися судом. Крім того, позивач стверджує, що спір не пов`язаний з проходженням позивачем публічної служби, оскільки він не вимагає поновлення на військовій службі. ОСОБА_1 зазначає, що спір стосується виключно недодержання змісту спірних наказів начальника військово-юридичного факультету НЮУ вимогам відомчих нормативно-правових актів та законодавства України.
11. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому стверджує, що позивач вже 30.09.2016 знав про рішення (дії) відповідача про оголошення конкурсу на заміщення вакантних посад командування науково-педагогічного складу ВЮФ НЮУ, оскільки балотувався у цьому конкурсі на дві посади: начальника кафедри загальновійськових дисциплін та начальника кафедри військового управління та права, для чого готував відповідні конкурсні справи згідно з оголошенням про конкурс. З наказом №44 позивач був ознайомлений ще 31.08.2016, що підтверджується його особистим підписом в листі-попередженні про скорочення посад. Про передачу конкурсних документів до вченої ради університету позивач дізнався ще 02.11.2016, що підтверджується змістом скарги позивача від 04.11.2016. Наведені обставини, на думку відповідача, свідчать про пропуск позивачем спеціального строку для звернення до суду.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
12. Ухвалою Верховного Суду від 12.04.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 для розгляду справи №820/1090/17 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2020 дану адміністративну справу прийнято до провадження в складі зазначеної колегії та призначено її до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час звернення позивача до суду)
15.1. Згідно зі ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.
Кожен має право після використання всіх національних засобів юридичного захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
16. Кодекс адміністративного судочинства України
(в редакції, що діяла до 15.12.2017)
16.1. Частиною 1 статті 2 КАС України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
16.2. Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
16.3. Згідно з ч.ч. 1-3 ст. 99 КАС України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
16.4. Відповідно до ч. 1 ст. 100 КАС адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що постановляється ухвала.
IІІ. Позиція Верховного Суду
17. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
18. Позивач в адміністративному позові зазначає, що підставою для звернення до суду стало його ознайомлення зі змістом наказів Начальника військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого полковника юстиції Мельника С.М. №44 від 31.08.2016 «Про внесення змін до штату ВЮФ НЮУ» та №46 від 31.08.2016 «Про оголошення конкурсу на заміщення посад командування, науково-педагогічного складу ВЮФ НЮУ», виданих на виконання спільної Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу України №Д-322/1/15дск від 11.08.2016 «Про проведення додаткових організаційних заходів у Збройних Силах України в 2016 році», та Переліку змін до штату ВЮФ НЮУ №17/229, що утримується за рахунок Міністерства оборони України. Позивач вважає, що відповідач не дотримав встановлених Директивою строків виконання організаційних заходів у передбачений законодавством спосіб, та наказ №44 від 31.08.2016 не виконаний внаслідок бездіяльності відповідача, а тому підлягає скасуванню. Оскільки наказ №46 від 31.08.2016 виданий на підставі наказу №44, він, на переконання позивача, також підлягає скасуванню як такий, що виконаний не у законний спосіб.
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказ №44 від 31.08.2016 був прийнятий на виконання Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних Сил України від 11.08.2016 № Д-322/1/15дск та забезпечення своєчасного проведення організаційних заходів щодо внесення змін до штату військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого. Вказаним наказом було передбачено, зокрема, внесення змін до штату ВЮФ НЮУ до 31.10.2016 шляхом виведення у повному складі з озброєнням та технікою: кафедри військового права, кафедри загальновійськових та правових дисциплін та кафедри військової підготовки, та введення до 31.10.2016 структурних підрозділів з озброєнням та технікою: кафедри військового управління та права, кафедри загальновійськових дисциплін та кафедри підготовки офіцерів запасу.
20. Наказом начальника військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого №46 31.08.2016 «Про оголошення конкурсу на заміщення посад командування, науково-педагогічних працівників у військово-юридичному факультеті Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого» було оголошено відповідний конкурс з терміном подачі документів для військовослужбовців, які виявили бажання взяти участь у конкурсі - до 20.10.2016. Судами встановлено, що позивач приймав участь у конкурсі, оголошеному на підставі зазначеного наказу.
21. Залишаючи позов без розгляду, суди виходили з того, що позивач знав та повинен був знати про існування Директиви Міністерства оборони України та Генерального штабу ЗСУ №Д-322/1/15дск від 11.08.2016, а також наказів № 44, 46 від 31.08.2016 вже 31.08.2016, а відтак ним був пропущений спеціальний строк для звернення до суду, встановлений ч. 3 чт. 99 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду).
22. Положеннями статті 55 Конституції України передбачено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Вказане кореспондується з ч. 1 ст. 6 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду), відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
23. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України і конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але при цьому порушення, про яке стверджує позивач, має бути реальним та стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів позивача.
24. Конституційний Суд України у рішенні №19-рп/2011 від 14.12.2011, зокрема, зазначив: «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист».
25. Тобто, Конституційний Суд України визначив залежність виникнення права особи на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України, виключно із існуванням порушення, створенням перешкод для реалізації конкретних прав і свобод такої особи. Наведене підтверджується також положеннями частин третьої-п`ятої статті 55 Конституції України, у яких чітко вказано про захист «своїх» прав і свобод.
26. Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції стосовно заявника. Зазначена правова позиція викладена у постанові Великої палати Верховного Суду від 18.06.2018 у справі №800/587/17.
27. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач визначив підставою для визнання протиправними наказів №44 та №46 від 31.08.2016 недотримання встановлених Директивою строків виконання організаційних заходів що, на думку позивача, порушило його право бути обраним на посаду при проведенні конкурсу. Однак, судами попередніх інстанцій не досліджено, яким чином недотримання вимог Директиви та/або бездіяльність відповідача з приводу виконання наказів №44, №46 від 31.08.2016 вплинуло на право позивача бути обраним на вакантні посади військового складу ВЮФ НЮУ під час проведення конкурсу, оголошеного на підставі №46 від 31.08.2016.
28. Верховний Суд зауважує, що застосування ст.ст. 99 100 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача з позовом) можливо лише за умови, якщо суд визнає, що права, свободи або законні інтереси позивача порушено та позивач звернувся до суду за їх захистом. У випадку, якщо судами буде встановлено, що підстави позову є необґрунтованими, суд має відмовити у задоволенні позовних вимог повністю або у відповідній частині.
29. Відмовляючи у задоволенні клопотання позивача про поновлення строку звернення до суду, судами попередніх інстанцій зазначено, що жодних поважних причин пропуску строку звернення до адміністративного суду позивачем не наведено. Суд першої інстанції вказав, що доказів поважності пропуску строку позивачем та будь-яких пояснень з цього приводу матеріали адміністративної справи не містять. Суд апеляційної інстанції, підтримуючи висновок суду першої інстанції, зазначив, що незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
30. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що суди при розгляді вказаного клопотання не надали оцінку наведеним у ньому доводам позивача про те, що він з метою ознайомлення зі спірними службовими документами неодноразово звертався з проханням щодо видачі йому завірених копій документів, які пов`язані з проведенням конкурсу вакантних посад військової служби у ВЮФ НЮУ та які, за твердженнями позивача, йому надані не були. Судами попередніх інстанцій не проаналізовано, чи свідчать вказані обставини про необізнаність позивача зі змістом спірних службових документів, та чи є вказані обставини підтвердженням здійснення позивачем дій для виявлення порушень його прав, свобод та законних інтересів. Відтак, Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про відсутність підстав для визнання поважними причин пропуску позивачем строку для звернення до суду.
31. Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що позивачем, з урахуванням поданих заяв про уточнення позовних вимог, було заявлено і вимоги, зокрема, про визнання неправомірними дії відповідача щодо навмисного невиконання вимог спільного наказу Міністерства оборони України та Міністерства освіти і науки України №37/51 від 27.01.2015, а також про визнання неправомірним наказу відповідача щодо передачі військових документів військового конкурсу на вакантні посади військового штату ВЮФ НЮУ №17/229 до вченої ради цивільного ВНЗ - Національного юридичного університету ім. Ярослава Мудрого. Залишаючи адміністративний позов без розгляду, суди керувалися встановленими обставинами обізнаності позивача з Директивою №15, а також наказами відповідача №44 та №46 від 31.08.2016. Водночас, судами не з`ясовано, чи мають вказані обставини наслідком залишення позову без розгляду також в частині наведених вище позовних вимог.
32. Таким чином, Верховний Суд вважає, що суди дійшли передчасного висновку про наявність підстав для застосування ст. 100 КАС України у даній справі.
33. Разом з тим, доводи касаційної скарги про те, що клопотання про залишення позову без розгляду від імені відповідача було подане неуповноваженим представником, судовою колегією відхиляються, з огляду на наступне.
34. Обґрунтовуючи вказані доводи, позивач, з посиланням на ст. 56 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017) зазначає, що нормами КАСУ в зазначеній редакції не передбачено можливості для посадових осіб суб`єктів владних повноважень мати законних представників. Однак, Верховний Суд вважає такі твердження особистими судженнями позивача, що не підтверджуються положеннями процесуального законодавства. Судом апеляційної інстанції вірно встановлено, що повноваження представника відповідача були підтверджені довіреністю, виданою відповідно до вимог КАС України в редакції, що діяла до 15.12.2017. Вказана довіреність видана безпосередньо відповідачем - начальником Військово-юридичного факультету Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого.
35. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
36. В своїй касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд, однак Верховний Суд зауважує, що наслідком скасування ухвали суду, якою закінчено розгляд справи, відповідно до вимог ст. 353 КАС України, є саме скерування справи до відповідного суду для продовження розгляду.
37. З урахуванням викладеного, суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що касаційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, оскільки судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій не були прийняті у повній відповідності до норм процесуального права, а справа підлягає направленню до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 05.12.2017 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 скасувати.
3. Справу направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко ,
Судді Верховного Суду