ПОСТАНОВА
Іменем України
23 квітня 2020 року
Київ
справа №820/6416/16
адміністративне провадження №К/9901/32170/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №820/6416/16
за позовом заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області до Державного підприємства «Чугуєво-Бабчанське лісове господарство» про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді - Мар`єнко Л.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Сіренко О.І., суддів - Спаскіна О.А., Любчич Л.В.),
у с т а н о в и в :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Заступник керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство", в якому просив суд визнати дії посадових осіб ДП «Чугуєво-Бабчанське лісове господарство» (вул. Чугуївська, 58, смт. Кочеток, Чугуївський район, Харківська область, 63513, код 00993069) незаконними та зобов`язати ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" (вул. Чугуївська, 58, смт. Кочеток, Чугуївський район. Харківська область, 63513, код 00993069) допустити до проведення державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Харківській області (пл. Свободи, 5, Держпром, 1 під`їзд, 2 поверх, м. Харків, 61022, код ЄДРПОУ 37999518).
2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що на підставі ч. 2 ст. 60 КАС України, прокурор звернувся до суду в інтересах ДЕІ у Харківській області, оскільки Чугуївською міською прокуратурою отримано матеріали перевірки з яких з`ясовано, що уповноваженими особами ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" не допущено до проведення перевірки даний контролюючий орган. Також прокурор наголосив, що відмовляючи в допуску до перевірки, представник ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" посилався на лист Держлісгоспу від 01.04.2016 №01-11/91 про відсутність підстав у Інспекції на проведення перевірки. Таким чином, недопущення державних інспекторів ДЕІ у Харківській області до проведення перевірки унеможливлює виконання останніми функції нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог природоохоронного законодавства, у тому числі щодо їх діяльності, пов`язаної з вирубкою лісу, веденням мисливського господарства, триманням природно-заповідного фонду, а вказані природні ресурси є національним багатством і перебувають під охороною держави, що є підставою для представництва інтересів держави в суді.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. 05 квітня 2017 року Харківський окружний адміністративний суд вирішив:
У задоволенні адміністративного позову Заступника керівника Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області, в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області до Державного підприємства "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено право органу державної екологічної інспекції звертатись до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки або визнання дій посадових осіб суб`єкта господарювання незаконними. Прокурор, який діє в інтересах державної екологічної інспекції, також не наділений правом на звернення до суду з вказаними вимогами.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 07 червня 2017 року Харківський апеляційний адміністративний суд вирішив:
Апеляційну скаргу Заступника прокурора Харківської області Мельник О. залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05.04.2017р. по справі № 820/6416/16 залишити без змін.
6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. 22 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга заступника прокурора Харківської області.
У касаційній скарзі скаржник просить постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновків про те, що позивач не має права (повноважень) звернення до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії (допустити до проведення перевірки). Обраний Позивачем спосіб захисту відповідає повноваженням, які передбачені у нормах права, а відтак і передбачає право на звернення з адміністративним позовом.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 червня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою заступника прокурора Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року.
9. 28 липня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Державної екологічної інспекції у Харківській області надійшли письмові пояснення, у яких Держекоінспекція просить касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області задовольнити.
10. 02 березня 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: Гімон М.М. (головуючий суддя), Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 18.06.2019 №752/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 22.04.2020 року відмовлено у задоволенні клопотання скаржника про розгляд справи за його участю, справу призначено до касаційного розгляду в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами на 23.04.2020.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Державне підприємство "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" (далі - ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство") зареєстровано як юридична особа, здійснює свою діяльність в сфері лісопереробки.
Державною екологічною інспекцією у Харківській області направлено на адресу відповідача повідомлення від 15.03.2016 №1014/01-25/04-09 про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП "Чугуєво-Бабчанськелісове господарство", на підставі ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та ч.4 ст.5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" у термін з 05.04-08.04, 11.04-15.04, 18.04-22.04, 25.04.2016 (а.с. 11), що підтверджується повідомленням про вручення поштового відправлення (а.с. 12).
Відповідно до затвердженого плану заходів Державної екологічної інспекції у Харківській області, на ІІ квартал 2016 року прийнято наказ від 31.03.2016 №177/01-04 про здійснення планового заходу ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" (а.с. 13-14).
У відповідь на вказане повідомлення ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" на адресу ДЕІ у Харківській області направлено лист від 01.04.2016 №01-11/91 (а.с.19-20), в якому відповідач зазначив про те, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 №408 встановлений перелік контролюючих органів, які без наявності дозволу від Кабінету Міністрів України не мають права на проведення перевірок, до даного переліку входить Державна екологічна інспекція України. Також повідомлено про те, що за фінансовими результатами 2015 року обсяг доходів ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" склав 5714000 грн., тобто менше 20 мільйонів грн. У даному випадку, крім підстав визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", обов`язковою умовою для проведення перевірки підприємства відповідача контролюючим органом є наявність дозволу Кабінету Міністрів України. Проте, у наданому направленні на проведення планової перевірки серед підстав її проведення не вказані наявність дозволу Кабінету Міністрів України. При цьому, відповідач просив повідомити, чи існує вказаний дозвіл для проведення перевірки ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство".
04 квітня 2016 року Державна екологічна інспекція у Харківській області листом №1345/01-25/04-09 (а.с. 23-24) повідомила, що наведені відповідачем доводи про наявність мораторію щодо проведення перевірки ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" є необґрунтованими, також попередила відповідача про те, що планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" буде розпочато з 05.04.2016.
На підставі вказаного наказу про проведення перевірки від 31.03.2016 №177/01-04, а також направлення на проведення перевірки 05.04.2016 посадовими особами було здійснено вихід на адресу ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" для проведення планових заходів державного нагляду.
Проте, відповідачем уповноважених осіб позивача для проведення планових заходів державного нагляду (контролю) ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" не було допущено, про що складено акт про недопуск до здійснення перевірки від 05.04.2016 №177/01-04/04-09 (а.с. 17-18).
У зв`язку з фактом недопуску уповноважених на перевірку осіб позивача до проведення планових заходів державного нагляду (контролю) ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство", прокурор на підставі ч.2 ст.60 КАС України звернувся до суду з даним позовом.
IІI. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
16. Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, надалі також КАС України), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
За пунктом 8 частини першої статті 3 КАС України, позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
Згідно частини третьої статті 6 цього Кодексу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Основні засади діяльності Державної екологічної інспекції України встановлені Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (був чинним на момент виникнення спірних правовідносин).
Нормами пункту 3 вказаного Положення передбачено, що основними завданнями Держекоінспекції є реалізація державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів; додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповітного фонду за екологічною та радіаційною безпекою (у тому числі у пунктах пропуску через державний кордон і в зоні діяльності митниць призначення та відправлення) під час імпорту, експорту та транзиту вантажів, транспортних засобів; біологічною і генетичною безпекою щодо біологічних об`єктів природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів (ГМО) у відкритій системі; поводженням з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами) і небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами.
Для виконання покладених на неї завдань Держекоінспекція має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати їх за результатами обов`язкові для виконання приписи, розпорядження; вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах (пункт 6 Положення).
Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держекоінспеція, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: <…>; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); <…>; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 Закону № 877-V.
За змістом статті 10 цього Закону, суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами про зобов`язання суб`єкта господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.
Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб`єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення, за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.
Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалися правовідносини щодо права Держекоінспекції на звернення до суду з позовом про зобов`язання підконтрольного суб`єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/3764/15).
У постанові від 26.04.2018 за наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд дійшов такого висновку: у розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону № 877-V, пункту 3 Положення, статей 2 50 КАС України, у разі відмови суб`єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов`язати суб`єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю. Передбачене у пункті 3 Положення повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.
Колегія суддів Верховного Суду не вбачає підстав для відступлення від вказаного правового висновку.
Згідно частини третьої статті 6 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.
Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.
Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.
У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.
Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.
Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16 і підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.
З урахуванням викладеного, Суд дійшов висновку, що Держекоінспекція не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.
17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
18. За правилами абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
19. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
20. Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку про скасування постанови Харківського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року та ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року, та закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 341 344 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області - задовольнити частково.
2. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05 квітня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2017 року у справі №820/6416/16 скасувати.
3. Провадження у справі №820/6416/16 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Т. Г. Стрелець
Судді С. Г. Стеценко
Л. В. Тацій