ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 серпня 2020 року
м. Київ
справа № 820/6785/16
адміністративне провадження № К/9901/43648/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП"
до Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області,
третя особа - ОСОБА_1 ,
за участю Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області,
про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправними дій
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП"
на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року (прийняту у складі головуючого судді Тітова О.М.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року (постановлену у складі колегії: головуючого судді Курило Л.В., суддів Бартош Н.С., Русанової В.Б.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" (далі - ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП", позивач) звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області, в якому просило суд:
визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чугуївської районної державної адміністрації від 5 вересня 2016 року №338;
визнати протиправними дії посадових осіб Чугуївської районної державної адміністрації щодо проведення 9 вересня 2016 року перевірки дотримання ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" вимог законодавства та складення акта фактичного обстеження земельної ділянки за договором оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12 (Харківська обл., Чугуївський р-н, землі Кочетоцької селищної ради, зона №1, комплекс будівель №11-Б), на якій здійснює свою господарську діяльність ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, дії відповідача щодо проведення перевірки та складення акта обстеження вчинені на підставі та в межах наданих повноважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
Доводи касаційної скарги зводяться до того, що Чугуївська районна державна адміністрація Харківської області не наділена повноваження щодо проведення перевірок (обстежень) використання землі, охорони довкілля, охорони атмосферного повітря, додержання санітарних правил поводження з відходами, оскільки, на думку позивача, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, і таким органом є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Крім того, позивач звертає увагу на відсутність у розпорядженні від 5 вересня 2016 року №338 конкретного завдання та інформації про його предмет (що саме потрібно обстежити: дотримання земельного, екологічного, містобудівного чи санітарно-епідеміологічного законодавства).
Позиція інших учасників справи
14 грудня 2017 року до суду надійшли заперечення відповідача на касаційну скаргу позивача, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Також, 10 січня 2018 року до суду надійшли заперечення від Чугуївської місцевої прокуратури на касаційну скаргу позивача, в яких зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Від інших учасників справи відзиву або заперечень на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду судових рішень судів попередніх інстанцій.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 листопада 2017 року відкрито касаційне провадження у справі №820/6785/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.
Суддя-доповідач ухвалою від 19 серпня 2020 року прийняв до провадження адміністративну справу №820/6785/16 та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 20 серпня 2020 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що між Чугуївською районною державною адміністрацією (орендодавець) та ТОВ "Чугуївський завод будматеріалів" (орендар) укладено договір оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12, згідно умов якого орендодавець надає, а орендар приймає в довгострокове платне користування земельну ділянку кадастровий №6325455600000040016 для обслуговування комплексу будівель цегельного заводу (землі промисловості), яка знаходиться за адресою Харківська область, Чугуївський район, землі Кочетоцької селищної ради, зона №1, комплекс будівель №11, строком на 10 років для обслуговування комплексу будівель цегельного заводу із забороною самовільної забудови земельної ділянки.
Із матеріалів справи встановлено, що до Чугуївської районної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців м. Чугуєва та селища Кочеток стосовно факту забруднення навколишнього природного середовища рекреаційної зони, розташованої у заплаві річки Сіверський Донець в безпосередній близькості водозабору артезіанської питної води для жителів міста Чугуєва, посилаючись на те, що на території колишнього Чугуївського цегельного заводу відбувається переробка автомобільних шин з метою отримання палива.
5 вересня 2016 року Чугуївською районною державною адміністрацією Харківської області винесено розпорядження №338 про створення комісії для розгляду колективного звернення мешканців м. Чугуїв та смт Кочеток Чугуївського району Харківської області щодо забруднення навколишнього середовища, якій, зокрема, доручено провести обстеження для перевірки викладених у зверненні фактів щодо діяльності підприємства ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" відповідно до вимог діючого законодавства в термін до 22 вересня 2016 року
За результатами проведеного обстеження земельної ділянки за адресою Харківська область, Чугуївський район, землі Кочетоцької селищної ради, зона №1, комплекс будівель №11, уповноваженими особами Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області складено акт від 9 вересня 2016 року фактичного обстеження земельної ділянки за договором оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12, розташованої за адресою: Харківська область, Чугуївський район, землі Кочетоцької селищної ради (за межами населеного пункту), зона №1, комплекс будівель №11-Б, на якій здійснює виробничу діяльність ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП", яким, зокрема встановлено, що фактично земельна ділянка з розташованим на ній комплексом будівель використовується ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" не для виготовлення будівельних матеріалів, як це передбачено договором оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12.
ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" на акт від 9 вересня 2016 року подало заперечення, за результатами розгляду яких Чугуївською районною державною адміністрацією надано висновок.
Не погодившись з розпорядженням відповідача від 5 вересня 2016 року №338 та діями щодо складання акта, позивач звернувся із зазначеним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Закон України "Про місцеві державні адміністрації" визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
Згідно з пунктом 9 частини першої статті 39 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року №586-XIV (далі - Закон №586-XIV) голови районних державних адміністрацій утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.
Таким чином, голови районних державних адміністрацій наділені повноваженнями безпосередньо створювати комісії та визначати їх завдання, функції та персональний склад.
Відповідно до пункту 3, 6 частини першої статті 16 Закону №586-XIV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою.
Частиною третьою статті 9 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII передбачено, що наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання.
Як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, в розпорядженні від 5 вересня 2016 року №338 зазначено конкретне завдання, а саме: розгляд колективного звернення мешканців м. Чугув та смт Кочеток Чугуївського району Харківської області щодо забруднення навколишнього природного середовища, інформацію про його предмет та мету, а саме: проведення обстеження для перевірки викладених у зверненні фактів щодо діяльності ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП", встановлений строк виконання - до 22 вересня 2016 року та особу, відповідальну за виконання - ОСОБА_2 .
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що розпорядження голови Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області від 5 вересня 2016 року №338 видане відповідно до вимог Закону України "Про державну службу" та Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
З приводу вимог позивача про визнання протиправними дій посадових осіб Чугуївської районної державної адміністрації щодо проведення 9 вересня 2016 року перевірки дотримання ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" вимог законодавства та складення акта фактичного обстеження земельної ділянки за договором оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12 (Харківська обл., Чугуївський р-н, землі Кочетоцької селищної ради, зона №1, комплекс будівель №11-Б) на якій здійснює свою господарську діяльність ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП", колегія суддів Верховного Суду зазначає наступне.
Статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Відповідно до статті 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
Згідно з частиною другою статті 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" діяльність, що перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище та інших їх екологічних прав, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України.
Пунктом 2 частини першої статті 119 Конституції України визначено, що місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян. Аналогічна норма закріплена у положеннях пункту 2 частини першої статті 2 Закону №586-XIV.
Згідно з пунктами 1, 7 частини першої статті 13, пунктів 3, 5, 6 частини першої статті 16 Закону №586-XIV до відання місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів, додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов`язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів.
Відповідно до пункту 10 частини першої статті 21 Закону №586-XIV місцева державна адміністрація, зокрема, здійснює контроль за використанням відходів з урахуванням їх ресурсної цінності та вимог безпеки для здоров`я людей і навколишнього природного середовища.
Згідно з пунктом 2 частини першої статті 28 Закону №586-XIV для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право, зокрема, залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що входять до компетенції місцевих державних адміністрацій.
З аналіз вказаних вище норм законодавства вбачається, що питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, використання землі, охорони довкілля охорони атмосферного повітря, додержання санітарних правил поводження з відходами, відносяться до компетенції місцевих державних адміністрацій.
Пунктом 3 частини першої статті 25 Закону №586-XIV визначено, що в галузі реалізації повноважень із забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян, місцева державна адміністрація забезпечує розгляд звернень громадян та їх об`єднань.
Так, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 2 вересня 2016 року постійно діючою комісією районної державної адміністрації з питань розгляду звернень громадян, утвореної відповідно до розпорядження голови районної державної адміністрації від 29 лютого 2008 року №268 (із змінами), прийнято рішення про необхідність створення комісії для розгляду колективного звернення мешканців м. Чугуїв та смт Кочеток Чугуївського району Харківської області щодо забруднення навколишнього природного середовища, залучивши (за згодою) відповідних спеціалістів інспекції з охорони навколишнього природного середовища державної екологічної інспекції у Харківській області та відділу державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Управління Держпродспоживслужби в Чугуївському районі Харківської області, Чугуївського районного відділу ГУ ДСНС України в Харківській області (протокол №08).
У зв`язку із цим, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що відповідач, під час видання розпорядження від 5 вересня 2016 року №338 та проведення фактичного обстеження земельної ділянки, розташованої за адресою: Харківська область, Чугуївський район, землі Кочетоцької селищної ради (за межами населеного пункту), зона №1, комплекс будівель № 11-Б на якій здійснює виробничу діяльність ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" та складання акта фактичного обстеження від 9 вересня 2016 року, не виступав в якості органу державного нагляду (контролю) та не перебирав на себе повноваження Держгеонадра, а лише в межах повноважень, визначених Законом №586-XIV проводив обстеження земельної ділянки з метою розгляду колективного звернення мешканців м. Чугуїв та смт Кочеток Чугуївського району Харківської області щодо фактів забруднення навколишнього природного середовища ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП", викладених у вказаному зверненні громадян.
З огляду на вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідач при прийнятті оскаржуваного розпорядження діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, дії відповідача щодо проведення перевірки та складення акта обстеження вчинені на підставі та в межах наданих повноважень.
Доводи касаційної скарги про те, що Чугуївська районна державна адміністрація Харківської області не наділена повноваженнями у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, не мала повноважень на складення акта фактичного обстеження земельної ділянки за договором оренди землі від 25 квітня 2007 року №45/06-12 колегія суддів Верховного суду вважає необґрунтованими та такими, що спростовуються зазначеними вище мотивами цієї постанови Верховного Суду.
Таким чином, питання забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, використання землі, охорони довкілля, охорони атмосферного повітря, додержання санітарних правил поводження з відходами, відносяться до компетенції місцевих державних адміністрацій відповідно до визначених законом повноважень.
Враховуючи викладене вище, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову ТОВ "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" до Чугуївської районної державної адміністрації Харківської області, третя особа - ОСОБА_1 , за участю Чугуївської місцевої прокуратури Харківської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправними дій.
Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
У відповідності до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ТСК РИСАЙКЛИНГ ГРУПП" залишити без задоволення.
Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 липня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: І.В. Желєзний
Н.В. Коваленко