ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
Київ
справа №821/1374/16
адміністративне провадження №К/9901/22797/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М. В.,
суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року (головуючий суддя - Крусян А. В., судді: Вербицька Н. В., Ступакова І. Г.)
у справі №821/1374/16
за позовом ОСОБА_1
до Херсонської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Херсонській області
про скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності.
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила скасувати наказ Херсонської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Херсонській області (далі - Херсонська ОДПІ) від 12 вересня 2016 року № 137-о про притягнення її, як головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи управління податків і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
2. В обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що спірний наказ є протиправним оскільки прийнятий з численними порушеннями норм трудового законодавства, з його змісту неможливо встановити, яке саме порушення трудової дисципліни та коли допустила позивачка та чи дійсно таке порушення мало місце з її боку. Позивачка вважає, що спірний наказ не містить посилань на те, які норми чинного законодавства були нею порушені та призвели до застосування дисциплінарного стягнення. Вказує, що відповідач, видаючи наказ про притягнення її до дисциплінарної відповідальності, не врахував висновки дисциплінарної комісії (у формі подання), що здійснювала дисциплінарне провадження, якою рекомендовано застосувати до позивачки дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.
3. Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 18 жовтня 2016 року позов задовольнив. Скасував наказ Херсонської ОДПІ від 12 вересня 2016 року № 137-о «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності».
4. Одеський апеляційний адміністративний суд від 15 березня 2017 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову.
5. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач, посилаючись на законність рішення суду апеляційної інстанції, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 15 січня 2015 року по 24 березня 2016 року позивачка перебувала на посаді начальника відділу контрольно-перевірочної роботи доходів і зборів з фізичних осіб управління доходів і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ.
8. Наказом начальника Херсонської ОДПІ ГУ ДФС у Херсонській області від 25 березня 2016 року № 25 ОСОБА_1 переведено на посаду головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи управління податків і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ.
9. На виконання наказу ГУ ДФС у Херсонській області від 8 червня 2016 року № 259 працівниками ГУ ДФС у Херсонській області у період з 14 червня 2016 року по 13 липня 2016 року проведена перевірка Херсонської ОДПІ з питання дотримання стану та якості роботи підрозділів, що здійснюють документальні перевірки суб`єктів господарювання управління податків і зборів з фізичних осіб за період з 1 грудня 2014 року по 31 березня 2016 року.
10. За результатами перевірки начальником ГУ ДФС у Херсонській області видано наказ від 4 серпня 2016 року № 351 «Про результати комплексної перевірки Херсонської ОДПІ», в якому зазначено, що комплексною перевіркою виявлені та встановлені численні недоліки в організації роботи та порушення при адмініструванні податків, зборів.
11. На ім`я начальника Херсонської ОДПІ надійшло подання від начальника управління податків і зборів з фізичних осіб від 18 серпня 2016 року№ 902/21-03-13-00 про порушення дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 . Зазначене подання скеровано до дисциплінарної комісії.
12. За результатами проведеного дисциплінарного провадження, дисциплінарна комісія направила начальнику Херсонської ОДПІ подання від 31 серпня 2016 року № 241/21-03-04-31, яким запропонувала застосувати щодо ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.
13. У вказаному подані зазначено, що за період перебування ОСОБА_1 на посаді начальника відділу контрольно-перевірочної роботи доходів і зборів з фізичних осіб управління доходів і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ: на неналежному рівні здійснювались в цей час заходи для проведення позапланових перевірок; в порушення вимог пункту 11.9 наказу Міністерства фінансів України від 9 грудня 2011 року № 1588 «Про затвердження порядку обліку платників податків і зборів» вчасно не приймались рішення про проведення, непроведення документальної перевірки платників податків, які прийняли рішення про припинення державної реєстрації; не забезпечено належний контроль за своєчасними направленнями актів документальних невиїздних перевірок, чим недотримано вимоги пункту 86.4 статті 86 Податкового кодексу України та пункту 86.8 статті 86 Податкового кодексу України в частині своєчасного прийняття та направлення податкових повідомлень-рішень, прийнятими за цими актами; не вжито контрольно- перевірочних заходів до двох платників податків, які протягом 2015 року здійснювали в значних обсягах експорту операції, а також до платників податків щодо яких надійшла інформація банку про порушення ними строків виплати заборгованостей відповідно до Закону України від 23 вересня 1994 року «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті»; у деяких випадках порушено встановлений 3-денний термін направлення актів після завершення перевірки до електронного депозитарію актів перевірок.
14. Рішенням від 8 вересня 2016 року начальник Херсонської ОДПІ не погодився з рекомендацією дисциплінарної комісії застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження та вирішив застосувати до позивачки дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
15. Наказом начальника Херсонської ОДПІ від 12 вересня 2016 року № 137-о, за неналежне виконання службових обов`язків та організацію роботи очолюваного підрозділу, що призвело до недотримання вимог нормативно-правових актів та розпорядчих документів ДФС України та ГУ ДФС у Херсонській області при проведенні та оформленні матеріалів перевірок суб`єктів господарювання - фізичних осіб на головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи управління податків і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани.
16. Не погоджуючись з даним наказом ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що при виданні спірного наказу відповідач не дотримався вимог чинного законодавства, зокрема наказ не містить чітких формулювань суті вчиненого порушення, наявність вини в діях чи бездіяльності позивача, інформації про шкідливі наслідки та причинний зв`язок між ними та поведінкою правопорушника, підстав прийняття рішення про притягнення до відповідальності, часу вчинення та часу виявлення самого проступку та обґрунтування обрання більш суворого виду стягнення, ніж запропоновано дисциплінарною комісією.
18. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову апеляційний суд дійшов висновку про правомірність прийнятого начальником Херсонської ОДПІ від 12 вересня 2016 року № 137-о наказу про притягнення позивачки до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за неналежне виконання службових обов`язків та організацію роботи очолюваного підрозділу, що призвело до недотримання вимог нормативно-правових актів та розпорядчих документів ДФС України та ГУ ДФС у Херсонській області при проведенні та оформленні матеріалів перевірок суб`єктів господарювання - фізичних осіб.
19. В обґрунтування поданої касаційної скарги позивачка зазначила, що суд апеляційної інстанції здійснив неправильну правову оцінку обставин у справі та дійшов хибного висновку при наданні оцінки правомірності порядку накладення дисциплінарного стягнення та законності обставин його накладення.
20. Скаржниця вважає, що суд дійшов помилкового висновку про правомірність прийняття спірного наказу, оскільки цим наказом не встановлено коли і яке саме порушення службової дисципліни було порушено позивачкою, відсутнє посилання на нормативно-правовий акт, на підставі якого притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
21. Також зазначає, що неможливо притягувати до відповідальності особу за невиконання обов`язків на попередній посаді, при переведенні на іншу (нижчу) посаду, за попередні порушення.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 2 КАС України (в редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Аналогічне положення закріплено в пункті 1 частини другої статті 2 КАС України (в редакції після 15 грудня 2017 року).
26. Предметом спору у цій справі є встановлення правомірності прийнятого відповідачем наказу про накладення на позивачку дисциплінарного стягнення у вигляді догани.
27. Згідно пункту 342.6 статті 342 Податкового кодексу України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) правовий статус посадових осіб контролюючих органів, їх права та обов`язки визначаються Конституцією України, цим Кодексом та Митним кодексом України, а в частині, що не регулюється ними, - Законом України «Про державну службу» та іншими законами.
28. Відповідно до п. 342.4 цієї ж статті цього ж Кодексу у вказаній редакції посадові особи контролюючих органів є державними службовцями.
29. Частиною першою статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII) визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
30. Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності регламентовані статтею 65 вказаного Закону.
31. Відповідно до частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
32. Згідно частини другої статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.
33. Нормами частини третьої статті 65 Закону № 889-VIII визначено, що державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.
34. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
35. За змістом частин першої, десятої, одинадцятої статті 69 Закону № 889-VIII для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.
36. Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення. Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення (частини перша, третя та п`ята статті 74 Закону № 889-VIII).
37. Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частини перша, друга статті 77 Закону № 889-VIII).
38. Отже, з огляду на наведені правові норми, рішення суб`єкта владних повноважень має бути мотивованим та містити конкретні підстави і обґрунтування прийняття того чи іншого рішення.
39. Зі змісту наказу від 12 вересня 2016 року № 137-о вбачається, що позивачку притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді оголошення догани за неналежне виконання службових обов`язків та організацію роботи очолюваного підрозділу.
40. Однак, спірний наказ не містить відомостей про те, яке саме порушення службової дисципліни та коли вчинила чи допустила позивачка, які саме посадові обов`язки вона не виконала чи неналежно виконала, з посиланням на нормативно-правовий акт на підставі якого її було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за неналежне виконання службових обов`язків та організацію роботи очолюваного управління.
41. Відсутність в оскаржуваному наказі посилань на конкретні порушення службової дисципліни та дати їх вчинення унеможливлює надання оцінки дотримання відповідачем установлених Законом № 889-VIII строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.
42. До того ж, наказ не містить обґрунтування виду застосованого дисциплінарного стягнення, адже дисциплінарною комісією рекомендовано застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у вигляді зауваження.
43. З огляду на наведене, Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для скасування наказу Херсонської ОДПІ від 12 вересня 2016 року № 137-о про притягнення ОСОБА_1 , як головного державного ревізора-інспектора відділу контрольно-перевірочної роботи управління податків і зборів з фізичних осіб Херсонської ОДПІ до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.
44. Відповідно до частини першої статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
45. Враховуючи викладене вище, суд вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є помилковими, тоді як висновки суду першої інстанції є законними та обґрунтованими, а тому рішення суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
46. Керуючись статтями 345 352 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу інституту ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року скасувати, а постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2016 року у справі № 821/1374/16 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
О.А. Губська
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду