ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 821/1829/17

адміністративне провадження № К/9901/2334/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06.02.2018 (суддя - Дубровна В.А.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018 (судді - Шеметенко Л.П., Стас Л.В., Турецький І.О.)

у справі за позовом прокурора - першого заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури до Виконавчого комітету Херсонської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

В листопаді 2017 року прокурор - перший заступник керівника Херсонської місцевої прокуратури, який діє в інтересах держави, звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Херсонської міської ради, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив визнати протиправним та нечинним рішення №121 від 07.04.2015 «Про організацію роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона».

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Виконавчим комітетом Херсонської міської ради прийнято рішення №121 від 07.04.2015 «Про організацію роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона».

Крім того, рішенням виконавчого комітету Херсонської міської ради №247 від 19.06.2015 внесено зміни до рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради від 07.04.2015 №121 «Про організацію роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона».

Згідно преамбули вказаних рішень з метою сприяння розвитку всіх форм торгівлі, організації та впорядкування роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона, створення сприятливих умов для відпочинку мешканців міста, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 15.06.2006 №833 «Про затвердження порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговування населення», наказу Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України від 24.07.2002 №219 «Про затвердження Правил роботи закладів (підприємств) ресторанного господарства», вимог Правил благоустрою території, забезпечення чистоти і порядку в м. Херсоні, затверджених рішенням міської ради від 31.05.2011 №221 та керуючись підпунктом 8, пункту «а», частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Виконавчий комітет міської ради, з урахуванням змін, внесених рішенням виконавчого комітету Херсонської міської ради №247 від 19.06.2015 вирішив: « 1. Управлінню споживчого ринку міської ради: 1.1. організовувати щорічно, у весняно-осінній період (з 01 травня по 01 листопада), роботу сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона. 2. Департаменту містобудування та землекористування міської ради розробити графічні схеми розміщення сезонних літніх майданчиків із позначенням на них об`єктів торгівлі. 3. Суб`єктам підприємницької діяльності, які здійснюватимуть сезонну торгівлю: 3.1. розміщувати об`єкти та провадити торговельну діяльність лише в місцях, позначених у графічних схемах, розроблених відповідно до архітектурно-будівельних і санітарних норм і правил, погоджених з управлінням містобудування та архітектури департаменту містобудування та землекористування міської ради, а також за наявності узгодження відкриття літнього майданчика, виданого управлінням споживчого ринку міської ради (за формою, що додається).

Вказаний у пункті 3.1. оскаржуваного рішення додаток є формою погодження підприємства, установи, організації, прізвища, ім`я, по батькові фізичної особи-підприємця з начальником Управління споживчого ринку відкриття літнього майданчика.

Вважаючи оскаржуване рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради №121 від 07.04.2015 "Про організацію роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона" (з урахуванням змін, внесених рішенням виконавчого комітету Херсонської міської ради № 247 від 19.06.2015) таким, що прийняте поза межами повноважень наданих Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та в порушення норм чинного законодавства України, які регулюють питання розміщення об`єктів торгівельного призначення (тимчасові споруди) на території м. Херсона та отримання документів дозвільного характеру, прокурор звернувся до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06.02.2018, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018, позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Херсонської міської ради №121 від 07.04.2015 «Про організацію роботи сезонних літніх майданчиків на території м. Херсона» з моменту його прийняття.

Зобов`язано Виконавчий комітет Херсонської міської ради невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому рішення виконавчого комітету Херсонської міської ради №121 від 07.04.2015 було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуване рішення суперечить вимогам Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», а тому це рішення прийняте з перевищенням відповідачем своїх повноважень.

Суди виходили з того, що згідно п. 44 ст. 26 Закону №280/97-ВР питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради. В свою чергу, компетенція виконавчих органів місцевого самоврядування визначена ст.ст. 27-41 Закону №280/97-ВР, при цьому, повноважень виконавчих комітетів щодо встановлення чи затвердження правил розміщення об`єктів торгівлі цим законом не передбачено. Натомість оскарженим рішенням нормативно врегульовано саме правила розміщення об`єктів (сезонних літніх майданчиків) та провадження суб`єктами підприємницької діяльності, які здійснюють сезонну торгівлю на території м. Херсона.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги відповідач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що під час прийняття оскаржуваного рішення виконавчий комітет діяв в межах повноважень та у спосіб передбачений Конституцією та Законами України.

Також покликається на пропуску позивачем строку звернення до суду та відсутності обґрунтування підстав звернення з цим позовом, зокрема, в чому полягає порушення оскаржуваним рішенням інтересів держави.

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, та ухвалити нове рішення про відмову в позові.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини другої зазначеної статті організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Згідно з частиною другою статті 60 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014у №1697-VII (далі - Закон №1697-VII, у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Подібні положення закріплені у статті 53 КАС України та статті 23 Закону №1697-VII в чинній редакції.

Отже, прокурор у визначених законом випадках здійснює представництво інтересів держави чи громадянина шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019, 26.05.2020 (справи №№826/13768/16, 912/2385/18, відповідно).

Звернення до суду з цим позовом в інтересах держави обгрунтовано прокурором відсутністю органу, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах та уповноважений надавати оцінку рішенням виконавчого комітету Херсонської міської ради.

Порушення інтересів держави визначено прокурором як порушення відповідачем вимог законодавства України в частині прийняття рішення, яким врегульовано отримання дозвільних документів на тимчасові споруди в обхід процедури, встановленої законодавчими актами України, чим створено умови для зловживань посадових осіб, корупційних правопорушень, порушень прав та інтересів суб`єктів господарювання та громади міста.

Відповідно до частин першої-другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до частин першої-другої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до частини дев`ятої статті 59 цього Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Таким чином, на законодавчому рівні визначено орган, уповноважений державою здійснювати контроль за діяльністю виконавчого комітету та надавати оцінку прийнятим ним рішенням, в даному випадку це Херсонська міська рада, а тому обґрунтування позивачем права звернення до суду відсутністю такого органу, не можна визнати обґрунтованими.

Схожий підхід до вирішення питання представництва прокурором інтересів держави застосував Верховний Суд у справах №810/74/18, №509/3698/15-а.

При цьому, можливість скасування міською радою рішень свого виконавчого комітету закріплено у Законі і звернення до суду, такий спосіб реалізації радою своїх повноважень, не потребує.

Покликання прокурора в обґрунтування підстав представництва інтересів держави на незаконність оскаржуваного рішення відповідача також є безпідставним, оскільки відповідно до Конституції України функція прокуратури полягає у представництві інтересів держави, а не у нагляді за дотриманням суб?єктами владних повноважень вимог законів.

Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постановах від 07.09.2023 у справі №340/8687/21, від 11.10.2023 у справі №806/3143/17.

За правилами пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з наведених вище підстав, а позовні вимоги підлягають залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 240 345 349 354 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Херсонської міської ради задовольнити частково.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 06.02.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.12.2018 скасувати.

Позов прокурора - першого заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук