№ 823/175/17 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 березня 2020 року

Київ

справа №823/175/17

адміністративне провадження №К/9901/30808/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними в матеріалах справи доказами адміністративну справу №823/175/17

за позовом ОСОБА_1 до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Смілянська районна державна адміністрація, про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року (ухвалену в складі: головуючого судді Каліновської А.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишиної О.М., суддів: Пилипенко О.Є., Шелест С.Б.),-

в с т а н о в и в:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни (далі - відповідач, реєстратор), третя особа - Смілянська районна державна адміністрація, в якому просив:

- визнати неправомірним рішення №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі - Пономаренко Ірини Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;

- зобов`язати відповідача провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що відповідач протиправно відмовив у проведенні державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради з посиланням на те, що у позивача відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи, оскільки заява позивача до Смілянської районної державної адміністрації подана позивачем 17.06.2016, однак через відсутність в місячний строк відповіді Смілянської районної державної адміністрації, позивач вважає правомірним застосування принципу мовчазної згоди щодо отримання цього дозволу.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, в задоволені адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що у ОСОБА_1 13.01.2017, тобто на час звернення до відповідача, було відсутнє рішення органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою земельної ділянки площею 18,7335 га щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, тому у відповідача були відсутні правові підстави для проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

В травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. Зобов`язати відповідача в порядку ст. 267 КАС України подати у встановлений судом строк подати звіт про виконання рішення суду.

У скарзі посилається на те, що розроблення технічної документації замовлено ОСОБА_1 в порядку, передбаченому ст. 123 ЗК України, тобто після спливу місячного терміну, у який райдержадміністрація мала розглянути його заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, за принципом «мовчазної згоди». Отже, позивач зазначив, що набув права виготовити проект землеустрою, тому на підставі, поданої позивачем технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), відповідач мав зареєструвати земельну ділянку.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24 травня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.

Ухвалою від 25.03.2019 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що 17 червня 2016 року до Смілянської районної державної адміністрації надійшло 18 заяв ОСОБА_1 від 15.06.2016 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (за межами населеного пункту) Смілянського району Черкаської області. До заяв додано: копії паспорту, ідентифікаційного номеру, викопіювання земельної ділянки.

Вказані заяви ОСОБА_1 від 15.06.2016 зареєстровані відповідачем 17.06.2016 за №1947/01-14.

Листом Смілянської районної державної адміністрації від 04.08.2016 №01-14/1947 позивача повідомлено про те, що оскільки заявником не надано жодного документа для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 ст. 16 Закону України «Про земельний кадастр» є їх кадастровий номер.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 за позовом ОСОБА_1 до Смілянської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - управління Держгеокадастру у Смілянському районі Черкаської області, про визнання незаконними дій, зобов`язання вчинити певні дії - адміністративний позов задоволено в повному обсязі, зокрема:

- визнано неправомірними дії Смілянської районної державної адміністрації в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту);

- визнано протиправним та скасовано рішення Смілянської районної державної адміністрації, викладене в листі від 04.08.2016 №01-14/1947, про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту);

- зобов`язано Смілянську районну державну адміністрацію розглянути заяви ОСОБА_1 про надання дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту), та прийняти одне з відповідних рішень, передбачених ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України.

Вищевказана постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 набрала законної сили 03.12.2016, однак рішення Смілянської районної державної адміністрації на виконання вимог вищевказаної постанови суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16 щодо надання позивачу дозволів на складання документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок площею 14,5 га, 16,5 га, 25,6 га, 13,5 га, 8,0 га, 10,0 га, 20,1 га, 12,0 га, 8,5 га, 14,0 га, 20,0 га, 11,1 га, 35,8 га, 15,0 га, 9,8 га, 11,0 га, 12,2 га, 10,2 га, для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (до моменту отримання власниками державних актів на право власності на цю земельну ділянку) в адміністративних межах Ташлицької сільської ради Смілянського району Черкаської області (за межами населеного пункту) станом на дату розгляду судами цієї справи прийнято не було.

Судами також встановлено, що 13.01.2017 позивач звернувся до державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі Пономаренко Ірини Олександрівни із заявою про проведення державної реєстрації земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.

Рішенням державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі Пономаренко І.О. за №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 позивачу відмовлено у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Вказане рішення мотивовано тим, що у позивача відсутнє рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи. Також у рішенні зазначено, що згідно ст. 791 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Касаційна скарга по справі № 823/175/17 подана у травні 2017 року, розгляд скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України (тут і надалі - в редакції, чинній станом на дату виникнення правовідносин) землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)" (далі також - Закон №899-IV) нерозподілені (невитребувані) земельні ділянки за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради чи районної державної адміністрації можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням на строк до моменту отримання їх власниками державних актів на право власності на земельну ділянку, про що зазначається у договорі оренди земельної ділянки, а власники земельних часток (паїв) чи їх спадкоємці, які не взяли участь у розподілі земельних ділянок, повідомляються про результати проведеного розподілу земельних ділянок у письмовій формі, у разі якщо відоме їх місцезнаходження.

Відтак, невитребувані земельні ділянки, право на які належить громадянам, які в свою чергу його ще не реалізували (не виділили їх в натурі та не одержали на них державних актів) передаються в розпорядження районних державних адміністрацій та можуть передаватися в оренду для використання за цільовим призначенням.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" від 07.07.2011 №3613-VI (далі також - Закон №3613-VI) державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону №3613-VI ведення Державного земельного кадастру здійснюється шляхом створення відповідної державної геодезичної та картографічної основи, яка визначається та надається відповідно до цього Закону; внесення відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; внесення змін до відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру; оброблення та систематизації відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру.

Згідно з частинами першою та другою статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку. Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

За правилами частини третьої статті 24 Закону №3613-VI державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за заявою, зокрема особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.

Відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). У такому разі розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, крім випадків, коли особа, зацікавлена в одержанні земельної ділянки у користування, набуває право замовити розроблення такої документації без надання такого дозволу.

Відтак, вказаними правовими нормами передбачено обов`язок органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування прийняти рішення про надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.

Отже з моменту отримання заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі в оренду строком на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок в адміністративних межах Ташлицької сільської ради (17.06.2016), Смілянська районна державна адміністрація повинна була у місячний строк перевірити цю заяву на відповідність її вимогам закону і за наслідками перевірки - дати дозвіл на розроблення документації із землеустрою або надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Таке рішення в порядку частини третьої статті 123 Земельного кодексу України Смілянською районною державною адміністрацією оформлено листом від 04.08.2016 №01-14/1947 про відмову у наданні дозволу на розробку технічної документації через те, що позивач не надав жодного документу для ідентифікації і визначення правового статусу земель, на які він претендує, районна державна адміністрація не має правових підстав для задоволення клопотання. У листі також йдеться, що на сьогодні єдиним можливим ідентифікатором земельних ділянок у відповідності до норм пункту 2 статті 16 Закону України «Про земельний кадастр» є їх кадастровий номер.

Водночас, колегія суддів звертає увагу на те, що з 17.06.2016 (дати отримання заяви ОСОБА_1 ) районна державна адміністрація мала обов`язок виконати вимоги статті 123 Земельного кодексу України та у місячний строк прийняти одне з відповідних рішень, передбачених цією правовою нормою.

В абзаці третьому частини третьої статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що у разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Верховний Суд, в межах цієї справи враховує встановлені судами попередніх інстанцій обставини, які свідчать про те, що районною державною адміністрацією рішення за заявою позивача прийняте 04.08.2016, тоді як місячний строк для його прийняття в розумінні частини третьої статті 123 Земельного кодексу України для Смілянської районної державної адміністрації почав перебіг з 17.06.2016 та останнім днем строку був 18.07.2016 (17.07.2016 - вихідний день), отже такі повноваження райдержадміністрацією не реалізовано у визначені строки.

В свою чергу, неприйняття жодного з рішень за заявою протягом зазначеного строку, як це передбачено в абзаці третьому частини третьої статті 123 Земельного кодексу України, слід визнати мовчазною згодою на надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Водночас, слід зазначити, що, в такому випадку (неприйняття жодного рішення у місячний строк) Земельний кодекс України, пов`язує виникнення у особи права на замовлення розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу з такими умовами: 1) замовлення розроблення документації у місячний строк з дня закінчення строку, встановленого для прийняття рішення щодо заяви про надання дозволу на розроблення технічної документації (з 19.07.2016 по 19.08.2016); 2) письмове повідомлення органу, який мав прийняти рішення щодо його заяви; 3) укладення та надання до письмового повідомлення договору на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Судами встановлено, не є оспорюваним, що ОСОБА_1 08.08.2016 уклав договір із ТОВ «Теодоліт» про розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки.

10.08.2016 ОСОБА_1 подав до Смілянської районної державної адміністрації повідомлення про замовлення розроблення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для передачі в оренду терміном на 49 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. До письмового повідомлення позивач надав копію договору від 08.08.2016, укладеного з ТОВ «Теодоліт».

За таких підстав, Верховний Суд зазначає, що Смілянською районною державною адміністрацією не дотримані строки прийняття рішення про надання дозволу на розроблення технічної документації, позивачем виконані всі умови, передбачені статтею 123 Земельного кодексу України, за яких він набув право на замовлення розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу.

Таким чином, судами першої та апеляційної інстанції безпідставно відхилені посилання позивача на те, що у спірних правовідносинах він набув право замовити розроблення технічної документації без надання відповідного дозволу, за принципом мовчазної згоди.

Із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки позивач звернувся до реєстратора 13.01.2017, до якої додав: документацію із землеустрою, електронний документ, копію документу про присвоєння податкового номеру та документу, що посвідчує особу.

Приймаючи рішення від 27.01.2017 про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, яке є предметом оскарження у цій справі, відповідач як на один з мотивів відмови послався на те, що у позивача відсутнє рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Колегія суддів наголошує, що суд перевіряє законність рішення, виходячи з тих підстав, за яких таке рішення прийнято суб`єктом владних повноважень.

У межах цієї справи, Верховним Судом встановлено, що станом на дату звернення до відповідача із заявою про внесення відомостей до Державного земельного кадастру позивач виготовив технічну документацію на земельну ділянку без отримання дозволу районної державної адміністрації, однак за наявності у нього такого права, тобто правомірно.

Отже, мотиви, наведені відповідачем в оскаржуваному рішенні в цій частині є безпідставними.

Те, що районною державною адміністрацією листом від 04.08.2016 повідомлено позивача про відмову у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, не впливає на ту обставину, що позивач набув право на розробку такої документації без дозволу, позаяк таке рішення прийнято органом після закінчення строку, встановленого статтею 123 Земельного кодексу України.

Щодо посилання реєстратора у рішенні на ст. 791 Земельного кодексу України та невизначення меж земельної ділянки, колегія суддів зазначає таке.

Згідно частин першої та другої статті 79-1 ЗК України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Відповідно до частини п`ятої статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Згідно частини шостої та сьомої статті 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

Частинами дев`ятою та десятою статті 79-1 Земельного кодексу передбачено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Відповідно до частини першої статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру: на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) - у разі встановлення (відновлення) меж земельної ділянки за її фактичним використанням відповідно до статті 107 ЗК України та у разі зміни меж суміжних земельних ділянок їх власниками.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Виходячи з аналізу положень частин п`ятої-десятої статті 79-1 ЗК України можна дійти висновку, що підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Судами встановлено, що позивач звернувся до реєстратора із заявою про державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради за рахунок невитребуваних земельних ділянок.

Земельні ділянки щодо реєстрації яких звернувся позивач належали КСГП «Зоря» с. Ташлик на праві колективної власності відповідно до державного акту на землю серія ЧР №13-18 від 16.01.1996. Відомості про державну реєстрацію земельної ділянки, тобто її формування містяться в Державному земельному кадастрі, є землями сільськогосподарського призначення.

Наведені обставини не заперечуються відповідачем та встановлені у постанові Черкаського окружного адміністративного суду від 07.11.2016 по справі №823/1006/16, яка набрала законної сили, тому в силу приписів частини четвертої статті 78 КАС України не підлягають доказуванню.

Відтак, за даних обставин справи, до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина шоста статті 79-1 ЗК України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

Крім того, згідно з частиною першою статті 50 Закону України «Про землеустрій» проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Отже, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, тому посилання у рішенні на положення ст. 791 Земельного кодексу України та на те, що земельна ділянка несформована, є безпідставними.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає помилковим висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що рішення відповідача є правомірним та не підлягає скасуванню.

Окрім того, колегія суддів звертає увагу на те, що інших мотивів для відмови у реєстрації відповідачем у рішенні не наведено.

Доводам відповідача про те, що земельні ділянки, на які претендує ОСОБА_1 , не відносяться до нерозподілених (невитребуваних) земельних часток (паїв) та районна державна адміністрація не має повноважень щодо надання цих земельних ділянок в оренду, а також доводам про те, що ця земельна ділянка частково входить до земель, право на які посвідчено актом від 16.01.1996, виданим КСГП «Зоря» с. Ташлик, Суд не надає оцінки, оскільки такі мотиви не були покладені реєстратором в основу оскаржуваного рішення, а отже не слугували підставою для його прийняття.

Своєю чергою, Верховний Суд, дійшовши висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині оскарження рішення №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі - Пономаренко Ірини Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, дійшов висновку, що позов в цій частині підлягає задоволенню шляхом визнання протиправним та скасування цього рішення (п. 2 ч. 2 ст. 245 КАС України).

Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача провести державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

У спірних у цій справі правовідносинах, в разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні.

Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

До такого правового висновку дійшла й колегія суддів Верховного Суду, здійснюючи касаційний розгляд справи №813/2273/18 (постанова від 20.08.2019).

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв`язку зі статтями 2 5 КАС України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

З урахуванням наведеного, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.

Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на викладене, враховуючи, що судами першої та апеляційної інстанції повністю встановлено фактичні обставини справи, проте неправильно застосовано норми матеріального права, суд касаційної інстанції вважає за необхідне скасувати оскаржувані судові рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Щодо вимоги позивача про встановлення відповідачу строку для подання звіту про виконання судового рішення колегія суддів вважає за доцільне зазначити наступне.

Судовий контроль за виконанням судових рішень в адміністративних справах передбачений статтею 382 КАС України.

Відповідно до частини першої загаданої процесуальної норми суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

За наслідками розгляду звіту суб`єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може встановити новий строк подання звіту, накласти на керівника суб`єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб (частина друга статті 382 КАС України).

Правові норми, закріплені у частині першій статті 382 КАС України, кореспондуються з положеннями, зокрема, підпункту «ґ» пункту 4 частини першої статті 356 КАС України, згідно з якими у резолютивній частині постанови зазначається встановленого судом строку для подання суб`єктом владних повноважень - відповідачем до суду першої інстанції звіту про виконання постанови, якщо вона вимагає вчинення певних дій.

Проаналізувавши наведені положення КАС України, Верховний Суд вважає, що встановити судовий контроль за виконанням рішення суб`єктом владних повноважень - відповідачем у справі Суд може, тобто, наділений правом, під час прийняття постанови у справі.

Такий контроль здійснюється судом шляхом зобов`язання надати звіт про виконання судового рішення, розгляду поданого звіту на виконання постанови суду, а в разі неподання такого звіту - встановленням нового строку для подання звіту і накладенням штрафу.

Одночасно, зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджені належними і допустимими доказами.

Позивач не навів аргументів на переконання необхідності вжиття таких процесуальних заходів і не надав доказів в підтвердження наміру відповідача на ухилення від виконання судового рішення, суд не вбачає підстав для задоволення вимоги позивача в частині встановлення відповідачу строку для подання до суду звіту про виконання постанови суду.

З огляду на результат касаційного розгляду й відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону N 460-IX, статтями 349 351 355 356 359 КАС України, -

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 23 березня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2017 року по справі №823/175/17- скасувати.

Прийняти нове рішення, яким позов ОСОБА_1 до Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області Пономаренко Ірини Олександрівни, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Смілянська районна державна адміністрація, про визнання неправомірним рішення та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати рішення №РВ-7100229912017 від 27.01.2017 Державного кадастрового реєстратора управління Держгеокадастру у Смілянському районі - Пономаренко Ірини Олександрівни про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Зобов`язати Державного кадастрового реєстратора міськрайонного управління у Смілянському районі та м. Сміла Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про державну реєстрацію земельної ділянки площею 18,7335 га, згідно технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в адміністративних межах Ташлицької сільської ради.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко