ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2020 року

м. Київ

справа № 823/61/16

адміністративне провадження № К/9901/2620/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (суддя: Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (судді: Губська Л.В., Епель О.В., Степанюк А.Г.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

22 січня 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Черкаській області (далі - відповідач, ГУ НП в Черкаській області), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору ОСОБА_2 , в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП в Черкаській області Пустовара В.В. від 04 січня 2016 року № 1 о/с «По особовому складу» в частині звільнення позивача з Національної поліції на підставі пунктів 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади»;

- поновити ОСОБА_1 на посаді старшого слідчого Канівського відділення поліції Золотоніського відділу поліції Головного управління національної поліції в Черкаській області з 22 січня 2016 року;

- зобов`язати ГУ НП в Черкаській області виплатити позивачу середній заробіток за час вимушеного прогулу з 22 січня 2016 року по день поновлення на посаді, враховуючи посадовий оклад, надбавки за спеціальне звання, стаж служби, збільшення посадового окладу з жовтня 2016 року, та зарахувати період вимушеного прогулу у вислугу років.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами було неправправомірно застосовано до неї Закон України «Про очищення влади» та встановлені ним заборони і обмеження.

При цьому, позивач стверджує, що вона не вчиняла дії, передбачені пунктами 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», за якими її звільнено, та зазначає, що нею було лише підготовлено клопотання про застосовування громадянину ОСОБА_3 , який є учасником мирних зібрань, міри запобіжного заходу - тримання під вартою, що вона не приймала участі в його затриманні та врученні оголошення про підозру і не вчиняла жодних інших слідчих або оперативних дій, як таке передбачено вказаними нормами спеціального Закону.

Крім того, позивач зазначає, що в наказі про її звільнення окрім наведених норм Закону України «Про очищення влади» також зазначено пункт 5 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію», яким передбачено звільнення через службову невідповідність.

Позивач заперечує існування такої підстави для її звільнення, як службова невідповідність та посилається на те, що вона пройшла атестацію в порядку, визначеному законодавством, дотримувавлася вимог Присяги та належним чином виконувала покладені на неї обов`язки.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року позов задоволено повністю.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідачами не доведено вчинення позивачем дій, передбачених пунктами 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», і в даному випадку відсутні законодавчо визначені підстави для застосування до неї, як працівника правоохоронних органів заборон і обмежень, установлених вказаним Законом.

Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що складання працівником правоохоронного органу або слідчим органу досудового розслідування клопотання до суду про обрання запобіжного заходу відповідно до частини 2 статті 3 Закону України «Про очищення влади» не є підставою для застосування заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

При цьому, суди встановили, що підставою для застосування до позивача вказаних положень Закону України «Про очищення влади» та її звільнення стала довідка управління запобігання корупції та проведення люстрації МВС України від 15 грудня 2015 року № 24/1-10080 «Про проведення перевірки щодо застосування заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади» відносно окремих співробітників ГУНП в Черкаській області», яку визнано протиправною та скасовано рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 лютого 2018 року у справі № 826/4815/17, що набрало законної сили.

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що позивач має право на отримання середнього заробітку за час вимушеного прогулу, розрахованого відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого1995 року № 100.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідач в касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Скаржник зазначає, що згідно з довідкою Управлінням запобігання корупції та проведення люстрації МВС України від 15 грудня 2015 року № 24/1-10080 позивач підпадає під дію пунктів 10, 11 частини другої статті 3 Закону України "Про очищення влади" і що на момент прийняття спірних наказів про звільнення позивача така довідка була дійсною.

Скаржник вказує, що відомості про позивача вилучені з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади" 16 травня 2018 року.

Скаржник наполягає на неправомірності застосування судами попередніх інстанцій Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100, при задоволенні позовних вимог про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу та наполягає на необхідності застосування Порядку та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06.04.2016 № 260.

Позиція інших учасників справи.

Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому вона просить відхилити доводи скаржника та залишити в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Позивач наполягає на необґрунтованості та безпідставності доводів скаржника та зазначає, що судами попередніх інстанцій правомірно задоволено її позов, зокрема в частині вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого1995 року № 100, оскільки саме такий Порядок містить відповідні норми і був чинним на момент виникнення спірних правовідносин.

Рух касаційної скарги

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Желтобрюх І.Л., (судді) Білоус О.В., Стрелець Т.Г.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2020 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

07 листопада 2015 року наказом ГУ НП в Черкаській області № 1 о/с ОСОБА_1 було призначено старшим слідчим Канівського відділення поліції Золотоніського відділу поліції ГУ НП в Черкаській області та присвоєно звання підполковник поліції.

15 грудня 2015 року Управлінням запобігання корупції та проведення люстрації МВС України складено довідку № 24/1-10080 «Про проведення перевірки щодо застосування заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади» відносно окремих співробітників ГУНП в Черкаській області», якою встановлено, що в рамках кримінального провадження № 12014250040000308 слідча ОСОБА_1 складала повідомлення про підозру у вчиненні кримінальних правопорушень та клопотання до суду про обрання запобіжних заходів та підпадає під дію пунктів 10 та 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», як працівник правоохоронного органу, який складав повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, а також як слідчий органу досудового розслідування, який проводив слідчі дії стосовно осіб, звільнених від кримінальної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII та «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII.

За результатами перевірки запропоновано дати доручення Голові Національної поліції вжити заходи, які передбачені пунктом 14 статті 5 Закону України «Про очищення влади», відносно службових осіб, дії яких підпадають під заборони, визначені пунктами 9, 10, 11 частини 2, частини 3 статті 3 зазначеного Закону.

Наказом ГУ НП в Черкаській області від 04 січня 2016 року № 1 о/с ОСОБА_1 звільнено зі служби в Національній поліції у запас Збройних Сил з 04 січня 2016 року на підставі пунктів 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади».

Наказом ГУ НП в Черкаській області від 18 березня 2016 року № 40 о/с внесено зміни до зазначеного наказу № 1 о/с в частині дати звільнення, якою зазначено

22 січня 2016 року.

13 вересня 2016 року наказом тимчасово виконуючого обов`язки начальника ГУ НП в Черкаській області Кожухівського В.О. № 154 о/с внесені зміни в накази ГУ НП в Черкаській області від 04 січня 2016 року № 1о/с та від 18 березня 2016 року № 40 о/с в частині звільнення зі служби в поліції підполковника поліції ОСОБА_1 та викладено їх в наступній редакції: «У відповідності до пунктів 10, 11 частини 2 статті 3 Закону України «Про очищення влади» та пункту 5 статті 77 Закону України «Про очищення влади» звільнити зі служби в поліції підполковника поліції ОСОБА_1 (М-012660) - старшого слідчого Канівського відділення поліції Золотоніського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області, 22 січня 2016 року».

23 лютого 2018 року рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва у справі № 826/4815/17, яке набрало законної сили, визнано протиправною та скасовано довідку Управління запобігання корупції та проведення люстрації МВС України від 15 грудня 2015 року № 24/1-10080 щодо застосування заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади» відносно окремих співробітників ГУПН в Черкаській області в частині застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої пунктами 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» та зобов`язано Міністерство юстиції України вилучити відомості про ОСОБА_1 з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення зазначеного закону.

Вказаним судовим рішенням також установлено, що зазначена довідка містить недостовірні відомості про складання слідчим ОСОБА_1 повідомлення про підозру у рамках кримінального провадження № 12014250040000308, а також про проведення нею слідчих дій стосовно осіб, звільнених від кримінальної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII та «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені в Законі України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII).

У статті 1 Закону 1682-VII визначено, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.

Відповідно до пунктів 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» 1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду (посади):

- працівника правоохоронного органу, який брав участь у затриманні осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII (пункт 9);

- працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII (далі - Закон № 743-VII), та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням (пункт 10);

- слідчого органу досудового розслідування, дізнавача, оперативного працівника, інспектора, який проводив слідчі та оперативні дії стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII (пункт 11).

Відповідно до частин четвертої та чотирнадцятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» організація проведення перевірки осіб (крім професійних суддів та осіб, зазначених в абзаці третьому цієї частини) покладається на керівника відповідного органу, до повноважень якого належить звільнення з посади особи, стосовно якої здійснюється перевірка.

Керівник органу, передбачений частиною четвертою цієї статті, на підставі висновку про результати перевірки, яким встановлено недостовірність відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, не пізніше ніж на третій день з дня отримання такого висновку, керуючись положеннями частини третьої або четвертої статті 1 цього Закону, звільняє таку особу із займаної посади або не пізніше ніж на третій день з дня його отримання надсилає такий висновок керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення та ініціювання звільнення з посади особи, стосовно якої було здійснено перевірку, для її звільнення з посади у встановленому законом порядку не пізніше ніж на десятий день з дня отримання висновку.

Відповідно до частин першої, третьої статті 235 Кодексу законів про працю України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Пунктом 5 розділу IV Порядку № 100 обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.02.1995 № 100 (далі - Порядок № 100) передбачено, що нарахування виплат у всіх випадках збереження середньої заробітної плати провадиться виходячи з розміру середньоденної (годинної) заробітної плати.

Згідно з пунктом 8 розділу IV Порядку № 100 нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні 2 місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (середньогодинна) заробітна визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - календарних днів за цей період.

Разом з тим, відповідно до частини другої статті 94 Закону України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII порядок виплати грошового забезпечення визначає Міністр внутрішніх справ України.

Згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції» виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ.

Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.

У свою чергу, з метою впорядкування структури та умов грошового забезпечення поліцейських та курсантів вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, які здійснюють підготовку поліцейських, наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260 затверджено Порядок та умови виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання (далі - Порядок № 260).

Порядок № 260 опублікований та набрав чинності 27 травня 2016 року.

Пунктом 6 Розділу ІІІ Порядку № 260 передбачено, що поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв`язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.

У пункті 9 Розділу І Порядку № 260 передбачено, що при виплаті поліцейським грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення суми грошового забезпечення за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Системний аналіз вищевикладених приписів дозволяє стверджувати, що заборони, встановлені Законом України «Про очищення влади» виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

При цьому, люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею.

Застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не у притягненні до відповідальності посадових осіб.

Аналогічні правові висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

Разом з тим, Закон України «Про очищення влади» визначає конкретні правові підстави для застосування для відповідних осіб установлених ним заборон та сукупність умов, за наявності яких виникають такі підстави.

При цьому, суд касаційної інстанції зазначає, що передбачена пунктами 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII заборона щодо перебування на посаді працівника правоохоронного органу може бути застосована не лише до працівників правоохоронних органів, які приймали участь у здійсненні слідчих або оперативних дій, затриманні, врученні підозри, складанні обвинувального акта стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» або «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України», а й до тих, які своїми діями сприяли складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно вказаних Законів.

Перевіряючи доводи касаційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що підставою для застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої Законом України «Про очищення влади», зокрема стало те, що в рамках кримінального провадження № 12014250040000308 вона складала клопотання до суду про обрання запобіжних заходів щодо особи, звільненої від кримінальної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» або «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України».

При цьому, вчинення таких дій позивачем не заперечується.

Відповідно до розділу ІІ Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України) такі дії слідчого відносяться до заходів забезпечення кримінального провадження.

Так, згідно з частиною першою статті 131 КПК України заходи забезпечення кримінального провадження застосовуються з метою досягнення дієвості цього провадження.

Частиною другою цієї статті визначено види заходів забезпечення кримінального провадження, серед яких, зокрема вказано запобіжні заходи.

У частині другій статті 177 КПК України передбачено, що слідчий, прокурор не мають права ініціювати застосування запобіжного заходу без наявності для цього підстав, передбачених цим Кодексом.

Таким чином, дії зі складання клопотання до суду про обрання запобіжних заходів особі можуть охоплюватися пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» як такі, що сприяли складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» або «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України».

Однак, судами попередніх інстанцій такому критерію для застосування до позивача вказаної заборони оцінки не надано та відповідні обставини не перевірено.

З огляду на це, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивачем не вчинялася жодна з дій, що охоплюються забороною відповідно до пунктів 9, 10, 11 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» є передчасними та не засновуються на повному і всебічному дослідженні обставин цієї справи.

При цьому, суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що суди при розгляді даної справи послалися на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва у справі № 826/4815/17, як таке, що встановлює відсутність підстав, визначених у довідці Управління запобігання корупції та проведення люстрації МВС України від 15 грудня 2015 року № 24/1-10080, для застосування до позивача заборон, передбачених Законом № 132-VIII.

Разом з тим, зазначивши, що вказаним рішенням суду встановлено недостовірність відомостей, зазначених у такій довідці, з приводу складання слідчим ОСОБА_1 повідомлення про підозру, у рамках кримінального провадження № 12014250040000308 та щодо проведення нею слідчих дій, суди попередніх інстанцій не перевірили, чи стосується судове рішення у справі № 826/4815/17 інформації щодо складання позивачем клопотання до суду про обрання запобіжних заходів щодо особи, звільненої від кримінальної відповідальності відповідно до Законів України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» або «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України».

Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій не встановили виключного кола документів, що стали підставою для прийняття спірного наказу про звільнення позивача від 04 січня 2016 року № 1 о/с, обмежившись лише вказаною довідкою Управління запобігання корупції та проведення люстрації МВС України від 15 грудня 2015 року № 24/1-10080.

Водночас, перевірка доводів касаційної скарги, зокрема в частині щодо законності звільнення позивача в порядку Закону України «Про очищення влади», без установлення зазначених обставин є неможливою.

При цьому, касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначає, що лише виважений, об`єктивний та неупереджений підхід до вжиття люстраційних заходів з чітким і неухильним виконанням вимог відповідного спеціального законодавства відповідатиме принципу верховенства права та міжнародним стандартам.

Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону України «Про очищення влади» наголошує на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Крім того, перевіряючи доводи скаржника щодо неправомірності застосування судами попередніх інстанцій Порядку № 100 при задоволенні позовних вимог про стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу та щодо необхідності застосування Порядку № 260, колегія суддів зазначає, що при вирішенні питання щодо наявності правових підстав для стягнення на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу суду першої інстанції належало визначити, який саме спеціальний нормативно-правовий акт діяв у відповідний період часу, на що також не звернув увагу й суд апеляційної інстанції.

Разом з тим, колегією суддів наразі не надається правова оцінка правомірності задоволення позову в цій частині вимог, з огляду на те, що такі вимоги є похідними від вимоги щодо визнання протиправним та скасування наказу про звільнення позивача, для правильного вирішення якої слід встановити вищевказані обставини.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Таким чином, неповне з`ясування судами дійсних обставин справи та допущені порушення норм процесуального права є підставою для скасування ухвалених рішень та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Згідно з пунктами 1, 3 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази; або встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Враховуючи наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Оскільки Верховний Суд повертає адміністративну справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції і не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції (Черкаській окружний адміністративний суд).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк

Судді Л.О. Єресько

В.М. Соколов