ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 вересня 2023 року

м. Київ

справа №824/3155/14-а

адміністративне провадження № К/9901/33329/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів - Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Чернівецької обласної прокуратури, про скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого - Григораша В.О., суддів - Анісімова О.В., Левицького В.К.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого - Смілянця Е.С., суддів - Капустинського М.М., Сапальової Т.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

1. Позивач, ОСОБА_1 , звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Чернівецької обласної прокуратури, у якому просив:

- скасувати наказ Генерального прокурора України №1485к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 ;

- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Чернівецької області;

- стягнути з прокуратури Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі;

- зобов`язати Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування заборони передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

2. Обґрунтовуючи позовні вимоги зазначав, що з 20 березня 2014 року він обіймав посаду прокурора Чернівецької області відповідно до наказу в.о. Генерального прокурора України №211к від 20 березня 2014 року.

3. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон України «Про очищення влади», у зв`язку з чим 21 жовтня 2014 року позивачем була подана на ім`я Генерального прокурора України заява, у якій викладені обґрунтування відсутності підстав для застосування відносно нього заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 України «Про очищення влади».

4. Натомість, на підставі довідки про результати вивчення особової справи, наказом Генерального прокурора України №1485к від 23 жовтня 2014 року позивача звільнено із займаної посади прокурора Чернівецької області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 Кодексу законів про працю України.

5. З огляду на посади, які позивач обіймав у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, рішення про застосування щодо позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», прийнято у зв`язку із перебуванням позивача з 20 липня 2007 року по 29 грудня 2010 року на посаді заступника прокурора Рівненської області - начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство відповідно до наказу Генерального прокурора України №497к від 20 липня 2007 року; та з 18 грудня 2013 року по 20 березня 2014 року на посаді заступника прокурора Чернівецької області відповідно до наказу Генерального прокурора України №640к від 18 грудня 2013 року, що відповідає критеріям, визначеним в пункті 8 частини першої статті 3 Закон України «Про очищення влади».

6. Не погоджуючись зі своїм звільненням позивач указував, що рішенням Генерального прокурора України, яке ґрунтується на Законі України «Про очищення влади», було обмежено його права і свободи, закріплені в Основному Законі України, тому указане рішення прийнято всупереч Конституції України, а Генеральна прокуратура мала керуватись статтею 8 Конституції України.

7. Ураховуючи те, що оскаржуване рішення Генерального прокурора прийнято не в умовах воєнного чи надзвичайного стану, обмежувало права позивача на працю та доступ до державної служби, позивач вважав рішення про його звільнення таким, що суперечить положенням Основного Закону України та протиправним.

8. Позивач переконував, що міжнародно-правові норми передбачують безумовне визнання державою та міжнародною спільнотою прав людини, а також визначають, що такі права не можуть бути обмежені чи зменшені, тому рішення Генерального прокурора прийняте на підставі норм Закону України «Про очищення влади», яке призвело до порушення прав позивача, закріплених в основоположних міжнародних документах про права людини є протиправним і таким що суперечить даним міжнародним договорам.

9. Задекларовані в частині другій статті 1 Закону України «Про очищення влади» мета та принципи очищення влади не були ураховані при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки застосувавши заходи відповідальності у вигляді звільнення не було встановлено причетності позивача до дій, які спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а також, фактично, в основу рішення про звільнення покладено принцип винуватості позивача, який за формальними ознаками підпадає під критерії, визначені Законом, так як відповідні заходи були застосовані щодо позивача без доведення його вини у вчиненні дій, які за даним Законом мають бути викоренені.

10. З огляду на зазначене, з метою захисту прав позивача на повагу до його честі і гідності та ураховуючи внесення відомостей до Реєстру на підставі протиправного рішення Генерального прокурора, позивач також вважав, що суд мав зобов`язати Генеральну прокуратуру України проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону.

Короткий зміст судових рішень першої та апеляційної інстанцій

11. Ухвалою суду від 14 лютого 2020 року здійснено заміну первісного відповідача - Генеральної прокуратури України, її правонаступником - Офісом Генерального прокурора та залучено до участі у справі в якості другого відповідача щодо позовних вимог про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року до моменту фактичного поновлення на публічній службі - прокуратуру Чернівецької області.

12. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року позов задоволено частково:

- скасовано наказ Генерального прокурора України №1485к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Чернівецької області;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Чернівецької області з 24 жовтня 2014 року;

- стягнуто з прокуратури Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року по 01 липня 2020 року в сумі 799843 (сімсот дев`яносто дев`ять тисяч вісімсот сорок три) гривні 40 копійок.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

13. Ухвалою Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року виправлено арифметичну помилку допущену у пункті четвертому резолютивної частини рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року №824/3155/14-а, та постановлено «стягнути з прокуратури Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року по 01 липня 2020 року в сумі 800969 (вісімсот тисяч дев`ятсот шістдесят дев`ять) гривень 94 копійок».

14. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не надав належних та допустимих доказів щодо здійснення позивачем будь - якими діями чи бездіяльністю заходів (та/або які сприяли їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

15. Суд також урахував позицію Європейського Суду з прав людини, викладену у рішенні від 19 жовтня 2019 року у справі «Полях та інші проти України», у якому Європейський Суд з прав людини дійшов висновку, що безумовне застосування люстраційної процедури на підставі Закону України «Про очищення влади» до осіб, які в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року перебували на окремих посадах державної служби без встановлення причетності вказаних осіб до негативних і антидемократичних подій в Україні, що мали місце за часів ОСОБА_2 суперечить проголошеній цілі законодавства і свідчить про наявність своєрідної колективної відповідальності без врахування жодної індивідуальної ролі чи зв`язку відповідних осіб з такими подіями. Таким чином, суд дійшов висновку, що оскаржуваний наказ про звільнення позивача є протиправними, а тому такий підлягає скасуванню та поновленню позивача на посаді.

16. Щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, суд першої інстанції зазначив, що оскільки вимушений прогул позивача складає 1422 робочих дні з 24 жовтня 2014 року по 01 липня 2020 року включно, тому на його користь необхідно стягнути середній заробіток в розмірі 800969,94 грн (з розрахунку 563,27 грн х 1422 дні) за час вимушеного прогулу, з утриманням податків та обов`язкових платежів.

17. Також, суд першої інстанції вважав, що Законом України «Про очищення влади» та Положенням №1704/5 не передбачено відкликання відомостей про застосування заборони та суб`єктів, які б могли відкликати такі відомості, натомість передбачено, що у випадку надходження до Реєстратора - Міністерства юстиції України, відповідного судового рішення, яке набрало законної сили відомості про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», вилучаються з Реєстру.

18. Ураховуючи викладене суд вважав, що у цій частині позовні вимоги позивача є необґрунтованими та безпідставними, а тому в їх задоволенні суд відмовив.

19. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року скасовано ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 03 липня 2020 року.

Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року скасовано в частині стягнення на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу та в частині відмови в зобов`язанні Офісу Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування заборони передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Прийнято у зазначених частинах нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено:

- стягнуто з Чернівецької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу починаючи з 24 жовтня 2014 року по 01 липня 2020 року в сумі 1377279 грн 50 коп. (один мільйон триста сімдесят сім тисяч двісті сімдесят дев`ять гривень п`ятдесят копійок);

- зобов`язано Офіс Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

В іншій частині рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року залишено без змін.

20. Так, суд апеляційної інстанції погодився із висновками Чернівецького окружного адміністративного суду щодо протиправності наказу Генерального прокурора України від 23 жовтня 2014 року №1485к та наявності підстав для його скасування.

21. Окрім того, суд апеляційної інстанції вважав правильним висновок про те, що скасування наказу про звільнення позивача, відповідно до частини першої статті 235 КЗпП України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме на посаді прокурора Чернівецької області з 24 жовтня 2014 року.

22. Щодо позовної вимоги про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд апеляційної інстанції указав на необхідність урахування при його обчисленні коефіцієнту підвищення посадового окладу прокурора області, відповідно до пункту 10 Порядку №100.

23. Суд зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від грудня 2015 року №1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» з 01 грудня 2015 року підвищено посадові оклади керівних працівників, спеціалістів і службовців, розміри яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

24. Таким чином, коефіцієнт підвищення посадового окладу прокурора області з 01 грудня 2015 року склав 1,25. Відповідно середньоденна заробітна плата з цього часу становить 704,09 грн (563,27 грн х 1,25).

25. Указав, що 30 серпня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури», якою підвищено посадові оклади прокурорам і слідчим органів прокуратури та яка опублікована 06 вересня 2017 року. Отже, посадові оклади прокурорам і слідчим прокуратури підвищено з 06 вересня 2017 року.

26. Таким чином, коефіцієнт підвищення посадового окладу прокурора області з 06 вересня 2017 року склав 2,30. Відповідно середньоденна заробітна плата з вказаного часу становить 1295,52 грн (563,27 грн х 2,30).

27. Ураховуючи середньоденний заробіток позивача за відповідний період та кількість робочих днів у цьому періоді, колегія суддів вирішила, що розмір середнього заробітку за час вимушеного прогулу позивача за період з 24 жовтня 2014 року по 30 червня 2020 року, який підлягає стягненню з відповідача, становить 1 377 279,50 грн.

28. Також, колегія суддів указала на наявність підстав для зобов`язання Офісу Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

29. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями Офіс Генерального прокурора звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у цій справі та відмовити у задоволенні позовних вимог.

30. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень у цій справі указує на пункти 1, 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували статтю 61 Конституції України та статтю 235 Кодексу законів про працю України без застосування висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду у справах №800/235/17 та №800/186/17, щодо застосування норм Закону України «Про очищення влади» у подібних правовідносинах, згідно з якими мета застосування вказаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.

Указує на необхідність відступлення від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 04 вересня 2020 року у справі №826/5029/16

31. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, скаржник зазначає, що люстрація не є видом юридичної відповідальності, а підстава, передбачена пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України, не є по сутті видом дисциплінарного стягнення, яке не має жодного відношення до передбачених законодавством видів юридичної відповідальності, тому факти здійснення ОСОБА_1 правопорушень не перевірялися.

32. Указує на те, що норми Закону України «Про очищення влади» є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами у визначений законом строк, а тому вважає, що відповідач при виданні спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення безсторонньо, пропорційно та своєчасно.

33. Зазначає, що на даний час положення Закону України «Про очищення влади» неконституційними не визнано, тому адміністративний суд може здійснювати перевірку спірного наказу лише за критеріями, передбаченими статтею 2 КАС України.

34. Звертає увагу на неможливість реалізації Офісом Генерального прокурора судового рішення в частині зобов`язання надати до Міністерства юстиції України відомостей про відсутність підстав для застосування до ОСОБА_1 заборон, передбачених статтею 1 Закону України «Про очищення влади».

35. Переконує, що чинним законодавством не передбачено відкликання з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, а за наявності передбачених Положенням підстав такі відомості підлягають вилученню з Реєстру. Указує, що Закон та Положення не визначають обов`язку щодо направлення відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, Реєстратору саме відповідачем.

Позиція інших учасників справи

36. Відзиву (заперечень) на касаційну скаргу до Верховного Суду від сторони позивача не надходило, однак в силу частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваних судових рішень.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

37. 07 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора.

38. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 грудня 2020 року для розгляду судової справи №824/3155/14-а визначено колегію суддів у складі головуючого судді (судді-доповідача) Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

39. Ухвалою Верховного Суду від 17 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №824/3155/14-а на підставі пунктів 1, 2 частини четвертої статті 328 КАС України.

40. Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2023 року закінчено підготовчі дії, справу №824/3155/14-а призначено до касаційного розгляду у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

41. ОСОБА_1 з жовтня 1997 року працював на різних посадах в органах прокуратури України.

42. Наказом Генеральної прокуратури від 20 липня 2007 року №497к позивач призначений на посаду заступника прокурора Рівненської області - начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство.

43. Наказом Генеральної прокуратури України від 29 грудня 2010 року №1915к позивач призначений на посаду прокурора Першотравневого району м. Чернівці Чернівецької області строком на п`ять років.

44. Наказом Генеральної прокуратури України від 19 червня 2013 року №336к позивач призначений на посаду прокурора міста Чернівці Чернівецької області строком на п`ять років.

45. Згідно наказу Генеральної прокуратури України від 18 грудня 2013 року №640к позивач призначений на посаду заступника прокурора Чернівецької області.

46. Наказом Генеральної прокуратури України від 20 березня 2014 року №211к позивач призначений на посаду прокурора Чернівецької області строком на п`ять років.

47. Відповідно до Довідки про результати вивчення особової справи щодо застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади» установлено, що у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 обіймав сукупно не менше одного року (1 рік) посаду, віднесену до категорії «керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України».

48. 21 жовтня 2014 року позивач направив на адресу Генерального прокурора України заяву, у якій зазначав про відсутність підстав для застосування до нього заборон, передбачених Законом України «Про очищення влади». Одночасно, згідно із статтею 4 Закону України «Про очищення влади» надав згоду на проходження перевірки та згоду на оприлюднення відомостей щодо нього відповідно до вимог цього Закону (том 1, а.с.30-37).

49. Наказом Генеральної прокуратури України від 23 жовтня 2014 року №1485к позивач звільнений з посади прокурора Чернівецької області у зв`язку з припиненням трудового договору відповідно до пункту 7-2 статті 36 КЗпП України та увільнений від обов`язків голови колегії прокуратури цієї області (том 1, а.с.29).

50. Згідно довідки Прокуратури Чернівецької області від 28 квітня 2020 року №11-1713-20 в прокуратурі Чернівецької області відсутні будь-які дані з приводу прийняття рішень, вчинення дій, надання вказівок, доручень або здійснення інших заходів спрямованих на узурпацію влади колишнім Президентом України ОСОБА_2 , підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини з боку ОСОБА_1 під час перебування його на посаді заступника прокурора Чернівецької області в період з 18 грудня 2013 року по 22 лютого 2014 року (том 2, а.с.45).

51. Відповідно до довідки Прокуратури Рівненської області від 04 травня 2020 року №04/2/2-901вих-20 до Єдиного реєстру досудових розслідувань не вносились відомості про вчинення кримінальних правопорушень колишнім заступником прокурора Рівненської області ОСОБА_1 (том 2, а.с.48-49).

52. З огляду на викладене, вважаючи протиправним наказ Генерального прокурора України №1485к від 23 жовтня 2014 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. Позиція Верховного Суду

53. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

54. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

55. Суд зазначає, що касаційна скарга не містить заперечень щодо розрахунку розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу ОСОБА_1 , а тому судові рішення не переглядаються у цій частині.

56. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

Щодо наказу Генерального прокурора України №1485к від 23 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 та поновлення на посаді

57. Спір у цій справі виник у зв`язку зі звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) та внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» з одночасним оприлюдненням цих відомостей на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України.

58. Так, 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року.

59. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

60. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

61. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону України «Про очищення влади»).

62. Статтею 2 Закону України «Про очищення влади» передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону України «Про очищення влади» заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.

63. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону України «Про очищення влади».

64. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади» заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.

65. За приписами частини першої статті 5 Закону України «Про очищення влади» органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України.

66. Згідно з частиною другою статті 5 цього ж Закону Міністерство юстиції України в місячний строк з дня набрання чинності цим Законом розробляє та подає на затвердження Кабінету Міністрів України:

1) перелік органів, що здійснюють перевірку достовірності відповідних відомостей щодо застосування заборон, передбачених частинами третьою та четвертою статті 1 цього Закону, згідно з їх компетенцією;

2) порядок проведення перевірки, передбаченої цим Законом;

3) план проведення перевірок по кожному органу державної влади та органу місцевого самоврядування, підприємству, в якому працюють особи, зазначені у пунктах 1-10 частини першої статті 2 цього Закону, відповідно до черговості, визначеної частиною шостою цієї статті.

67. Частиною дванадцятою статті 5 Закону України «Про очищення влади» передбачено, що у разі встановлення за результатами перевірки особи недостовірності відомостей, визначених пунктами 1 та/або 2 частини п`ятої цієї статті, орган, який проводив перевірку, надсилає копію висновку про результати перевірки до Міністерства юстиції України для офіційного оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України інформації про надходження такого висновку та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», не пізніш як у триденний строк з дня одержання такого висновку.

68. Згідно з частиною першою статті 7 Закону України «Про очищення влади» відомості про осіб, щодо яких встановлено заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону, вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» (далі - Реєстр), що формується та ведеться Міністерством юстиції України. Положення про Реєстр, порядок його формування та ведення затверджуються Міністерством юстиції України.

69. Відповідно до частини другої статті 7 цього Закону інформація з Реєстру про внесення відомостей про особу до Реєстру або про відсутність у Реєстрі відомостей про таку особу подається:

- на запит державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з метою проведення перевірки, передбаченої цим Законом, або спеціальної перевірки, передбаченої Законом України «Про запобігання корупції», відомостей про осіб, які претендують на зайняття посад, пов`язаних із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування;

- на запит правоохоронних органів у разі необхідності отримання такої інформації в рамках кримінального або адміністративного провадження або на запит прокурора в рамках здійснення нагляду за додержанням вимог і застосуванням законів;

- під час звіряння переліку осіб, звільнених з посад у зв`язку із здійсненням очищення влади (люстрації), з відомостями, що містяться в Реєстрі;

- у разі звернення фізичної особи (уповноваженої нею особи) щодо отримання відомостей про себе.

70. Згідно з частиною третьої статті 7 Закону України «Про очищення влади» Міністерство юстиції України не пізніше ніж на третій день після отримання відомостей, які підлягають внесенню до Реєстру, забезпечує їх оприлюднення на своєму офіційному веб-сайті та вносить їх до Реєстру. Відкритими для безоплатного цілодобового доступу є такі відомості про особу, щодо якої застосовано положення цього Закону:

1) прізвище, ім`я, по батькові;

2) місце роботи, посада на час застосування положення цього Закону;

3) відомості про стан проходження перевірки особою, а також інформація про надходження висновків про результати перевірки, які свідчать про наявність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 цього Закону;

4) час, протягом якого на особу поширюється заборона, передбачена частиною третьою або четвертою статті 1 цього Закону.

Зазначені відомості не належать до конфіденційної інформації про особу та не можуть бути обмежені в доступі.

71. Пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» встановлено, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб:

1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів;

2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади», у порядку та строки, визначені цим Законом.

72. Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» дає підстави для висновку, що заборони, установлені частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади», виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

73. Водночас із аналізу цих норм випливає, що установлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяли вони своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

74. Суд зазначає, що питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

75. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

76. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

77. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі №800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії за висновком Суду не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі №800/186/17.

78. У справі №800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

79. Як підсумок у справі №800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцією за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

80. Суд уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

81. Колегія суддів звертає увагу на те, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржувану постанову із урахуванням зазначених висновків Верховного Суду, а тому доводи касаційної скарги про їх [висновків, викладених у постанові у справі №800/186/17] неврахування є безпідставними та не беруться Судом до уваги.

82. Суд ураховує, що на необхідності доведення вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках №788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті, що ураховано судом апеляційної інстанції при вирішенні цієї справи.

83. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ №1096 (1996) звертала увагу держав-членів на те, що «люстрація» застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

84. На підставі наведеного Верховний Суд відхиляє доводи Офісу Генерального прокурора про те, що оскільки люстрація не має відношення до видів юридичної відповідальності, то не має потреби установлювати і факти особистої протиправної поведінки осіб, до яких застосовують заходи очищення влади, і нормами Закону України «Про очищення влади», які є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів та які в силу свого імперативного характеру підлягають безумовному застосуванню до спірних правовідносин, не передбачено установлення таких фактів.

85. Надаючи оцінку доводам скаржника щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права в частині установлення порушення відповідачем статті 62 Конституції України щодо презумпції невинуватості відносно позивача, колегія суддів зазначає таке.

86. Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №800/547/17 закцентувала увагу на підході Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 11 лютого 2003 року у справі «Ringvold v. Norway» (заява № 34964/97), де Суд зауважив, що презумпція невинуватості застосовується до процедури, яка за своєю суттю є кримінальною і в межах якої суд робить висновок про вину особи саме у кримінально-правовому сенсі, а відтак зазначена гарантія не може бути поширена на інші провадження, які згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції охоплюються поняттям спору щодо прав та обов`язків цивільного характеру.

87. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви №58812/15, №53217/16, №59099/16, №23231/18, №47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону України «Про очищення влади».

88. У цій справі ЄСПЛ, вирішуючи питання про прийнятність скарги за статтею 6 Конвенції, визнав застосовною її цивільний аспект за пунктом 1, а також розглядав питання застосовності і кримінального аспекту за частиною 2. На застосуванні статті 6 Конвенції в її кримінальній частині наполягали другий і третій заявники з посиланням на ухвалу у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland), заява №38184/03, ЄСПЛ 2006 VII) та інші справи щодо люстрації у Польщі.

89. ЄСПЛ на основі критерій Енгеля (рішення у справі «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 82) зазначив, що у згаданому рішенні у справі «Матиєк проти Польщі» (Matyjek v. Poland) (пункти 49-58), доходячи висновку, що польське люстраційне провадження могло вважатися «кримінальним», Суд врахував те, що воно здійснювалося відповідно до Кримінально-процесуального кодексу Польщі, що характер дій, за які заявника було піддано люстрації, а саме подання неправдивої заяви, був аналогічним такому злочину, як надання неправдивих показань, і що застосоване до нього покарання, неможливість обіймати широке коло посад державної служби протягом десяти років, було суворим (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 155).

90. Натомість у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що поведінка заявників, за яку до них були застосовані заходи, передбачені Законом України «Про очищення влади», не кваліфікувалася як «кримінальна» відповідно до національного законодавства та не була аналогічна будь-якій формі кримінальної поведінки: вона полягала у тому, що вони обіймали свої посади, коли при владі був Президент ОСОБА_2. Однак лише серйозність покарання не є достатньою для того, щоб провадження розглядалося відповідно до «кримінального» законодавства (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 156-157).

91. За такої умови, ЄСПЛ з посиланням на оцінку Верховного Суду у справі №800/186/17, де останній указав, що мета люстраційних заходів полягала не у покаранні а у відновленні довіри до державних установ (пункт 92), дійшов висновку, що характер і суворість передбачених Законом України «про очищення влади» не були такими, щоб вважатися «кримінальними» для цілей Конвенції. Отже кримінальний аспект статті 6 Конвенції є незастосовним ЄСПЛ вважав, що порушене заявниками питання про те, чи існувало достатнє обґрунтування застосування до них таких серйозних заходів, передбачених Законом України «Про очищення влади», має бути розглянуте у контексті скарг заявників за статтею 8 Конвенції (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 158-159).

92. У цій справі Верховний Суд не бачить підстав вважати інакше, а тому вважає за необхідне виключити з мотивів судових рішень у цій справі висновки судів про порушення відповідачами статті 62 Конституції України, відповідно до якої особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду.

93. Статтею 9 Конституції України установлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

94. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року N475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

95. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

96. Відповідно до статті 27 Віденської конвенції про право міжнародних договорів держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

97. Стаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

98. Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2009 року міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

99. За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

100. Частиною першою статті 3 КАС України установлено, що порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

101. Відповідно до статті 6 КАС України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

102. За правилами частини другої статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

103. Суд ураховує, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

104. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

105. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що так само, означає урахування тлумачення Конвенції, яке надається ЄСПЛ як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

106. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

107. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

108. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано у рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

109. У рішенні ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади» становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя, захищене статтею 8 Конвенції.

110. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон України «Про очищення влади» вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади».

111. За оцінкою ЄСПЛ поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної та професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

112. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону України «Про очищення влади», проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону України «Про очищення влади» можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

113. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

114. За висновком ЄСПЛ його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом України «Про очищення влади» заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних з переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджувальними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

115. Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ аналізував ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 В.Ф., який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_2 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувальна загроза, яку широке коло осіб, до яких застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці зі спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

116. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява №38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява №48876/08, пункти 113-116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява №38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Zhdanoka v. Latvia) [GC], заява №58278/00, пункти 22-28, 116-136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

117. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ, у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

118. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом України «Про очищення влади» заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_2 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

119. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону України «Про очищення влади». Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

120. У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом України «Про очищення влади» заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_2 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2 . Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом № 1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

121. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом України «Про очищення влади», як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону України «Про очищення влади» (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

122. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

123. Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушення статті 8 Конвенції щодо всіх заявників дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом України «Про очищення влади», суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

124. У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону України «Про очищення влади», законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож, при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками ЄСПЛ саме Закон України «Про очищення влади», що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

125. Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку №788/2014 зазначила, що той факт, що Закону України «Про очищення влади» виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт з принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

126. Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо установити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

127. Без установлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону України «Про очищення влади» - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо й дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

128. Тож заборона перебування на зазначених у Законі України «Про очищення влади» посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону України «Про очищення влади», визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

129. Указані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 03 червня 2020 року (справа №817/3431/14), з урахуванням яких [висновків] суд апеляційної інстанції прийняв оскаржувану постанову.

130. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що з обсягу установлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що скаржника було звільнено з посади прокурора Чернівецької області на підставі Закону України «Про очищення влади» за критерієм перебування на посаді заступника прокурора Рівненської/Чернівецької області більш ніж один рік із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Довідка про результати перевірки (том 1, а.с.139) відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідній посаді, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, а наказ Генеральної прокуратури України від 23 жовтня 2014 року №1485к про звільнення ОСОБА_1 з посади (том 1, а.с.140) не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

131. Звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах. При цьому установлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

132. Оцінюючи пропорційність обмежень у їх сукупності, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

133. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведених у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

134. Скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 , у силу вимог частини першої статті 235 КЗпП України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме на посаді, з якої його звільнили, із стягненням середнього заробітку за час вимушеного прогулу, обчисленого за правилами Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати» №100.

135. З урахуванням наведеного Верховний Суд дійшов висновку, що судами попередніх інстанцій у частині задоволених позовних вимог про скасування наказу та поновлення на посаді прийнято правильне по суті спору рішення.

Щодо зобов`язання Офісу Генерального прокурора проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» Суд зазначає таке.

136. У тексті касаційної скарги відповідач зазначає про неможливість реалізації Офісом Генерального прокурора судового рішення в частині зобов`язання надати до Міністерства юстиції України відомостей про відсутність підстав для застосування до ОСОБА_1 заборон, передбачених статтею 1 Закону України «Про очищення влади», оскільки чинним законодавством не передбачено відкликання з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, а за наявності передбачених Положенням про Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади» №1704/5 (далі - Положення №1704/5) підстав такі відомості підлягають вилученню з Реєстру.

137. Указує, що суд апеляційної інстанції, обґрунтовуючи наявність для задоволення позовних вимог у цій частині, посилається на постанову Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №826/5029/16, у якій не дивлячись на те, що підставами для вилучення відомостей з Реєстру є рішення суду та відсутній обов`язок органу, який проводив перевірку інформувати Міністерство юстиції України, зобов`язано відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування заборон передбачених Законом.

138. Вважає, що від зазначених висновків необхідно відступити, оскільки Закон та Положення №1704/5 не визначають обов`язку щодо направлення відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, Реєстратору саме відповідачем.

139. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора у цій частині зазначає, що відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про очищення влади» очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

140. За нормами частини третьої статті 1 Закону України «Про очищення влади» протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

141. Пункт 9 розділу І Положення №1704/5 передбачає, що Реєстратори в межах своєї компетенції вносять до Реєстру та вилучають з нього у порядку, визначеному цим Положенням, відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», надають інформацію з Реєстру у випадках, визначених частиною другою статті 7 Закону України «Про очищення влади», виконують інші функції, передбачені цим Положенням.

142. Згідно з пунктом 4 розділу І Положення №1704/5, держателем Реєстру є Міністерство юстиції України.

143. Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5 підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є звернення про вилучення від органу, який проводив перевірку, або від особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру, з наданням одного з таких документів:

- копії обґрунтованого рішення про скасування результатів перевірки, що свідчить про відсутність підстав для застосування до особи, яка проходила перевірку, заборон, визначених статтею 1 Закону України "Про очищення влади", від органу, який проводив перевірку, в паперовій формі за підписом уповноваженої особи органу, завіреним печаткою;

- копії відповідного судового рішення в паперовій формі, засвідченої в установленому порядку, з належним чином оформленим підтвердженням про набрання законної сили;

- копії документів про смерть особи, відомості щодо якої внесені до Реєстру, в паперовій формі та засвідчені належним чином.

144. Проаналізувавши наведені законодавчі норми у контексті доводів касаційної скарги відповідача, Суд дійшов висновку, що Положення №1704/5 не містить перешкод для реалізації відповідачем позовної вимоги про зобов`язання проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

145. Аналіз вимог пункту 5 розділу II Положення №1704/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 17 липня 2020 року №2454/5) дає можливість стверджувати, що підставою для вилучення з Реєстру відомостей про особу, щодо якої застосовано заборону, передбачену частиною третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади», є, зокрема, рішення суду.

146. Доводи скаржника про те, що Закон та Положення №1704/5 не визначають обов`язку щодо направлення відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, Реєстратору саме відповідачем, є безпідставними.

147. Таким чином, з метою ефективного, повного та належного захисту порушених прав позивача, суд апеляційної інстанції, дійшов правомірного висновку про зобов`язання Офісу Генерального прокурора поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

148. Подібний висновок викладений в постановах Верховного Суду від 04 вересня 2020 року у справі №826/5029/16, від 04 червня 2020 року у справі №821/4571/14, від 29 вересня 2021 року у справі №826/17800/14, від 19 травня 2022 року у справі №826/17602/14, від 23 березня 2023 року у справі №802/1072/15-а.

149. Щодо вимоги відповідача відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові у справі №826/5029/16 Суд зазначає, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18).

150. Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

151. Суд указує, що причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, помилковість, незбалансованість, неузгодженість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання.

152. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Суд повинен мати ґрунтовні підстави: його попередні рішення мають бути помилковими, неефективними чи застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання.

153. Разом з тим доводи касаційної скарги у цій частині фактично зводяться до незгоди з ухваленою постановою суду апеляційної інстанції у цій частині та судовою практикою вирішення спорів у подібних правовідносинах.

154. Водночас Суд звертає увагу на те, що практика Верховного Суду у частині зобов`язання відповідача поінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до особи заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади» є сталою, Суд не вбачає підстав для її зміни, а скаржник не обґрунтував необхідності відступлення від зазначених висновків.

155. За наведеного правового регулювання та обставин справи колегія суддів не вбачає підстав не погодитись з позицією суду апеляційної інстанції у частині задоволення позовних вимог про зобов`язання відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, визначеної частиною третьою статті 1 Закону України «Про очищення влади».

156. З огляду на викладені обставини, Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення підлягають зміні в частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи адміністративний позов в частині вимоги про визнання протиправним наказу про звільнення, шляхом їх викладення у редакції цієї постанови.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

157. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

158. За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

159. З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій установлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права в частині, а у питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Верховний Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України, уважає за необхідне змінити оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у частині мотивів, з яких суди попередніх інстанцій виходили, задовольняючи адміністративний позов в частині вимоги про визнання протиправним наказу про звільнення, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

IV. Висновки щодо судових витрат

160. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора - задовольнити частково.

2. Змінити рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №824/3155/14-а в частині мотивів задоволення вимоги про визнання протиправним наказу про звільнення, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 01 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 жовтня 2020 року у справі №824/3155/14-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

...........................

...........................

...........................

А.В. Жук

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельник-Томенко

Судді Верховного Суду