ПОСТАНОВА

Іменем України

28 квітня 2020 року

Київ

справа №825/2053/16

адміністративне провадження №К/9901/33427/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу

за позовом Приватного підприємства «Дружба Люкс Автотранс» до Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року (головуючий суддя - Житняк Л.О., судді - Бородавкіна С.В., Лобан Д.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (головуючий суддя - Василенко Я.М., судді - Кузьменко В.В., Шурко О.І.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У листопаді 2016 року Приватне підприємство «Дружба Люкс Автотранс» (далі - ПП «Дружба Люкс Автотранс») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека), в якому просило: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не введення в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) рішення конкурсного комітету з проведення конкурсу щодо перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласні маршрути) від 28 грудня 2015 року про визнання переможцем конкурсу ПП «Дружба Люкс Автотранс» на самостійне виконання рейсів 13/14, 607/608, 571/572, 581/582 маршруту Чернігів-Київ; зобов`язати Укртрансбезпеку ввести в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) зазначене рішення від 28 грудня 2015 року та видати позивачу відповідні дозволи на міжобласні автобусні маршрути Чернігів-Київ на рейси 571/572, 581/582, 13/14, 607/608.

2. Позов обґрунтовано тим, що за результатами конкурсу, проведеного у грудні 2015 року, ПП «Дружба Люкс Автотранс» визнано переможцем на самостійне виконання рейсів 13/14, 607/608, 571/572, 581/582 за маршрутом Чернігів-Київ. Проте рішення конкурсної комісії, оформлене протоколом від 28 грудня 2015 року, не було введено в дію через зупинення діяльності Державної інспекції з безпеки на наземному транспорті (далі - Укртрансінспекція) та припинення виконання нею своїх функцій та повноважень. Посилаючись на те, що відповідач є правонаступником ліквідованої організації, чиє рішення наразі не реалізоване та не введене у дію, ПП «Дружба Люкс Автотранс» просило суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. Наказом Укртрансінспекції від 24 листопада 2015 року №448 затверджено перелік об`єктів конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути). Також затверджено умови (обов`язкові та додаткові) конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут), що відбудеться у грудні 2015 року. Граничним строком прийняття документів на конкурс організатором конкурсу визначено 09 грудня 2015 року до 18-00 години. Засідання конкурсного комітету призначено на 28 грудня 2015 року.

4. Зазначену інформацію про проведення конкурсу та його умови було оприлюднено у офіційному виданні «Укравтотранс» за листопад 2015 року № 11(28).

5. За результатами цього конкурсу, на засіданні конкурсного комітету Укртрансінспекції з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласний маршрут) прийнято рішення, яким ПП «Дружба Люкс Автотранс» визнано переможцем конкурсу на самостійне виконання рейсів 13/14, 607/608, 571/572, 581/582 маршруту Чернігів-Київ.

6. Зазначене рішення, оформлене протоколом від 28 грудня 2015 року №49, не було реалізоване, оскільки 20 жовтня 2011 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №1074 «Про затвердження Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» (далі - постанова КМУ №1074), згідно з якою з 16 грудня 2015 року повноваження та функції Укртрансінспекції передано Укртрансбезпеці за розпорядженням Кабінету Міністрів від 16 грудня 2015 року №1378 «Питання Державної служби України з безпеки на транспорті» (далі - розпорядження КМУ № 1378).

7. У січні 2016 року Укртрансінспекція передала до Укртрансбезпеки матеріали протоколу від 28 грудня 2015 року № 49 з метою подальшої реалізації прийнятого рішення конкурсного комітету.

8. Постановою Кабінету Міністрів України від 04 лютого 2016 року №98 «Про внесення змін до Положення про Державну службу Україну з безпеки на транспорті» (далі - постанова КМУ № 98) внесено зміни до Положення про Державну службу України з безпеки на транспорті», затвердженого постановою КМУ від 11 лютого 2015 року №103 (далі - Положення №103). Ці зміни набрали чинності 25 лютого 2016 року і саме з цієї дати Укртрансбезпеки відповідно до покладених на неї завдань, організовує та проводить конкурси з перевезення пасажирів на міжміських і приміських маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласних маршрутах).

9. Враховуючи те, що відповідач не вчинив жодних дій щодо введення в дію рішення конкурсного комітету, прийнятого у грудні 2015 року (протокол № 49), позивач звернувся до суду за захистом порушеного права.

10. Предметом спору у цій справі є правомірність бездіяльності Укртрансбезпеки щодо вжиття заходів, спрямованих на реалізацію чиного рішення конкурсу, організатором якого була установа, правонаступником якої є відповідач.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Укртрансбезпеки щодо не введення в дію рішення (оформленого протоколом від 28 грудня 2015 року №49) конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути) про визнання переможцем конкурсу ПП «Дружба Люкс Автотранс» на самостійне виконання рейсів 13/14, 607/608, 571/572, 581/582 за маршрутом Чернігів-Київ. Зобов`язано Укртрансбезпеку ввести в дію рішення (оформленого протоколом від 28 грудня 2015 року №49) конкурсного комітету з проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському маршрутах загального користування, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути) про визнання переможцем конкурсу ПП «Дружба Люкс Автотранс» на самостійне виконання рейсів 13/14, 607/608, 571/572, 581/582 маршруту Чернігів-Київ та видати відповідні дозволи на зазначених автобусних маршрутах.

12. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що на час розгляду справи, рішення конкурсної комісії Укртрансінспекції, оформлене протоколом від 28 грудня 2015 року №49, є чинним і ніким не оспорене, тому воно повинно бути реалізоване його правонаступником відповідно до вимог пункту 51 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок № 1081). Оскільки Укртрансбезпека є правонаступником Укртрансінспекції, обов`язок ввести в дію таке рішення та видати позивачу необхідні дозволи покладено саме на відповідача.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

13. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Укртрансбезпека подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.

14. Заявник зазначив, що вирішуючи спір, судами неправильно застосовано норми постанови КМУ №1074 та розпорядження КМУ №1378, не враховано положення Закону України від 05 квітня 2001 року №2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон №2344-ІІІ), постанови КМУ №98, Положення №103, Порядку №108 та постанови КМУ від 30 червня 2015 року №460 «Про затвердження Положення про Міністерство інфраструктури України» (далі - Положення № 460).

15. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача щодо неправомірності проведеного Укртрансінспекцією конкурсу та безпідставно відхилили аргументи Укртрансбезпеки про те, що повноваження проводити конкурси з перевезення пасажирів передані Укртрансбезпеці лише з 25 лютого 2016 року. Заявник вказує, що чинним законодавством не передбачено обов`язок відповідача вводити в дію рішення, прийняті за результатами конкурсів, організатором яких є Укртрансінспекція, які не були реалізовані через припинення діяльності цієї установи. Крім того, відповідно до Положення №460 у період з 28 грудня 2015 року по 10 лютого 2016 року лише Міністерство інфраструктури України було наділене повноваженнями організатора таких конкурсів.

16. У порушення вимог статті 123 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, суд взяв до уваги лише пояснення позивача та не забезпечив повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі, що не відповідає приписам статті 159 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення.

17. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Укртрансбезпеки.

18. У запереченнях на касаційну скаргу ПП «Дружба Люкс Автотранс» просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін. Позивач вказує, що рішення конкурсного комітету Укртрансінспекції від 28 грудня 2015 року є чинним, проте не реалізоване відповідачем з формальних підстав. Оскільки припинивши діяльність Укртрансінспекції, законодавець передав повноваження ліквідованої установи її правонаступнику - Укртрансбезпеці, відповідач був зобов`язаний вчинити дії, спрямовані на реалізацію цього рішення, прийнятого попередньою конкурсною комісією.

19. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

20. Вказану справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у березні 2018 року.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

21. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

22. Основні засади визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування визначені статтею 43 Закону № 2344-ІІІ, частиною першою якої, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, установлено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

23. Процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - конкурс) визначено Порядком №1081, який є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

24. За визначеннями, наведеними в пункті 2 Порядку №1081 організатор - це орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, а конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу.

25. У межах своїх повноважень конкурсний комітет приймає рішення, пов`язані з підготовкою та проведенням конкурсу, об`єкт і умови якого затверджуються організатором, а завершальною стадією діяльності комітету є прийняття рішення про переможця конкурсу. Рішення про переможця конкурсу обов`язкове для виконання організатором (пункт 8 Порядку №1081).

26. Рішення конкурсного комітету щодо визначення переможця конкурсу вводяться в дію наказом (постановою або іншим розпорядчим документом) організатора протягом не більш як 30 робочих днів з дня проведення конкурсу. Організатор не пізніше ніж через 30 днів з моменту набрання чинності рішенням конкурсного комітету укладає з переможцем конкурсу договір (на міському та внутрішньообласному автобусних маршрутах) або видає дозвіл (на міжобласному автобусному маршруті) згідно з обов`язковими умовами визначеного конкурсу та додатковими умовами обслуговування маршруту, наданими перевізником-претендентом (пункти 51, 53 Порядку №1081 у редакції чинній на час проведення конкурсу).

27. Відповідно до пункту 55 Порядку №1081 організатор має право прийняти рішення про відмову у введенні в дію рішення (чи його окремої частини) конкурсного комітету за окремими об`єктами конкурсу у разі: надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання перевізником-претендентом, який за результатами конкурсу визнаний переможцем конкурсу, недостовірної інформації; у разі надходження від органів виконавчої влади письмової інформації, що підтверджує факт подання перевізником-претендентом, який за результатами конкурсу визнаний таким, що зайняв друге місце, недостовірної інформації.

28. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що у разі затвердження переможця конкурсу та прийняття відповідного рішення, що набрало чинності, імперативність норм Порядку №1081 зобов`язує організатора конкурсу виконати таке рішення шляхом укладення з переможцем конкурсу договору або видачі відповідного дозволу. Перелік підстав, за яких уповноважений орган має право прийняти рішення про відмову у введенні в дію рішення є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

29. З метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади та відповідно до пунктів 9 та 9-1 статті 116 Конституції України 10 вересня 2014 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 442, якою, зокрема, утворено Державну службу України з безпеки на транспорті, шляхом злиття Державної інспекції з безпеки на морському та річковому транспорті, Державної інспекції з безпеки на наземному транспорті та підпорядкувавши Службі, що утворюється, Державної спеціальної служби транспорту.

30. Постановою КМУ від 11 лютого 2015 року затверджено Положення № 103, яким визначено функції та повноваження Укртрансбезпеки, а розпорядженням КМУ № 1378-р з 16 грудня 2015 року відповідачу передано функції і повноваження Укртрансінспекції, діяльність якої припинено.

31. Водночас повноваження щодо організації та проведення конкурсів з перевезення пасажирів передані Укртрансбезпеці лише з 25 лютого 2016 року на підставі постанови КМУ № 98.

32. Частиною першою статті 104 Цивільного кодексу встановлено, що юридична особа припиняється в результаті передання всього свого майна, прав та обов`язків іншим юридичним особам - правонаступникам (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або в результаті ліквідації.

33. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що з 16 лютого 2015 року Укртрансбезпеці, як правонаступнику Укртрансінспекції, передано її повноваження та функції, однак право організовувати та проводити конкурси з перевезення пасажирів надано відповідачу лише 25 лютого 2016 року. Разом з тим, пункт 51 Порядку №1081 є імперативною нормою, яка зобов`язує організатора конкурсу вчинити дії, спрямовані на реалізацію прийнятого рішення. Тому у випадку ліквідації органу, який був організатором попереднього конкурсу, та у разі відсутності підстав, визначених пунктом 55 Порядку №1081, ввести в дію прийняте та чинне рішення повинен правонаступник ліквідованої установи.

VI. Позиція Верховного Суду

34. Як встановлено судами, строк реалізації рішення конкурсної комісії, прийнятого 28 грудня 2015 року та оформлене протоколом №49, закінчувався 10 лютого 2016 року. Однак, у зв`язку з проведенням реорганізації організатора конкурсу і передачі його функцій та повноважень Укртрансбезпеці з 16 грудня 2015 року, у січні 2016 року Укртрансінспекція, з метою виконання приписів пункту 51 Порядку №108, направила відповідачу необхідні документи для реалізації рішення від 28 грудня 2015 року (протокол № 49). Проте останній не вчинив таких дій.

35. Разом з тим на час вирішення спору судами, рішення конкурсної комісії є чинним і ніким не оспорене, підстав за яких організатор конкурсу може відмовити у його реалізації, судами не встановлено і відповідач на такі не посилається, тому Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції про те, що Укртрансбезпека, як правонаступник ліквідованої організації, була зобов`язана вжити заходів щодо реалізації такого рішення.

36. Верховний Суд відхиляє доводи відповідача щодо відсутності у нього повноважень вчиняти такі дії, оскільки правонаступництво передбачає перехід не лише прав, а й обов`язків від одного суб`єкта до іншого. Враховуючи те, що спірне рішення не було реалізоване з підстав, що не залежали від перевізника-претендента, а зміни в структурі органів, що забезпечують організацію роботи пасажирських перевезень та неврегульованість процедури введення в дію рішень попередніх конкурсів, не звільняє відповідача, як правонаступника реорганізованої установи, від обов`язку вчинити дії, визначені пунктом 51 Порядку № 1081.

37. Враховуючи те, що чинним законодавством правонаступником Укртрансінспекції визначено Укртрансбезпеку, доводи відповідача про те, що у спірний період з 28 грудня 2015 року по 10 лютого 2016 року, обов`язки організатора конкурсу у спірних правовідносинах мало виконувати Міністерство інфраструктури України є помилковими та ґрунтуються на неправильному тлумаченні норм закону.

38. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до недоліків в організації роботи ліквідованої установи та переоцінки доказів, а тому не спростовують висновки судів першої та апеляційної інстанцій.

39. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

VІI. Судові витрати

40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення.

2. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

О.Р. Радишевська