ПОСТАНОВА
Іменем України
06 лютого 2020 року
м.Київ
справа №825/2134/16
провадження №К/9901/17174/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2017 (суддя Бородавкіна С.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017 (головуючий суддя Ганечко О.М., судді Ісаєнко Ю.А., Коротких А.Ю.)
у справі №825/2134/16
за позовом ОСОБА_2
до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівської області,
треті особи - Чернігівська міська рада, ОСОБА_1
про державну реєстрацію прав на нерухоме майно, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У грудні 2016 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівської області, треті особи Чернігівська міська рада, ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ), в якій просила суд визнати незаконними дії Управління щодо формування та державної реєстрації (внесення відомостей до Державного земельного кадастру) земельної ділянки площею 0,0026 га по АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 7410100000:01:010:0411; зобов`язати відповідачів виключити відомості про незаконно сформовану земельну ділянку за кадастровим номером 7410100000:01:010:0411, площею 0,0026 га по АДРЕСА_1 з Державного земельного кадастру, скасувавши її державну реєстрацію.
2. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017, позов задоволено, визнано незаконними дії Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівській області щодо внесення відомостей до Державного земельного кадастру про земельну ділянку площею 0,0026 по АДРЕСА_1 із кадастровим номером 7410100000:01:010:0411; зобов`язано Управління Держгеокадастру у Чернігівському районі Чернігівської області скасувати державну реєстрацію від 10.12.2015 земельної ділянки за кадастровим номером 7410100000:01:010:0411.
3. ОСОБА_1 з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017 у справі №825/2134/16, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
4. Чернігівська міська рада подала до суду заперечення на касаційну скаргу, в яких просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 , відповідно до Державного акта на право власності на земельну ділянку серії ЯГ № 860775, виданого Чернігівською міською радою 25.05.2007, є власником земельної ділянки площею 0,0481 га по АДРЕСА_1 , що межує з домоволодінням по АДРЕСА_1 , власниками якого є ОСОБА_1 та ОСОБА_3 .
6. Відомості про вищевказану земельну ділянку позивача внесені до Державного земельного кадастру, що підтверджується відповідним Витягом. Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 7410100000:01:010:5348.
7. 30.01.2014 рішенням Чернігівської міської ради 37 сесії 6 скликання ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських споруд (присадибна ділянка), при умові розроблення та затвердження в установленому порядку землевпорядної документації протягом року по АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0026 га (на умовах оренди).
8. Рішенням Чернігівської міської ради 52 сесії 6 скликання від 28.08.2015, у зв`язку із закінченням строку дії рішення Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 було повторно надано дозвіл на розроблення вищевказаного проекту землеустрою.
9. У зв`язку із наведеним, БПП «Позитив» на замовлення ОСОБА_1 було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,0026 га в користування на умовах оренди.
10. На підставі вищевказаного проекту землеустрою, 10.12.2015 державним кадастровим реєстратором Управління здійснена реєстрація вищевказаної земельної ділянки в Державному земельному кадастрі, та присвоєно їй кадастровий номер 7410100000:01:010:0411, що підтверджується копією витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку.
11. Листом від 07.11.2016 за № К-21157/0-5619/6-16 Головне управління повідомило ОСОБА_2 , що вищевказана реєстрація земельної ділянки ОСОБА_1 , орієнтовною площею 0,0026 га здійснена з порушенням вимог земельного законодавства, а саме: земельна ділянка з кадастровим номером 7410100000:01:010:0411 накладається на три інші, раніше зареєстровані земельні ділянки з кадастровими номерами 7410100000:01:010:5348, 7410100000:01:010:6118 та 7410100000:01:010:6119. Виявлена помилка була допущена в координатах поворотних точок меж земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:010:0411.
12. У зв`язку з тим, що формування та реєстрація земельної ділянки ОСОБА_1 проведена на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду, в якій план відведення земельної ділянки та акт визначення та погодження зовнішніх меж земельної ділянки в натурі не погоджений ні ОСОБА_2 , ні Управлінням земельних ресурсів Чернігівської міської ради та Чернігівською міською радою, ОСОБА_2 звернулась до суду із позовом про скасування державної реєстрації вищевказаної земельної ділянки.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що подані ОСОБА_1 документи проекту землеустрою не відповідали вищевикладеним вимогам законодавства, а тому не могли бути підставою для здійснення реєстратором Управління реєстраційних дій в Державному земельному кадастрі щодо внесення відомостей про земельну ділянку, площею 0,0026 га, для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Тобто, в порушення вимог Закону № 3613 та Порядку, державним кадастровим реєстратором Управління, не було належним чином перевірено подані ОСОБА_1 для реєстрації земельної ділянки по АДРЕСА_1 документи, внаслідок чого ним здійснена неправомірна реєстрація в Державному земельному кадастрі відомостей про вказану земельну ділянку.
14. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи ОСОБА_1 про те, що державна реєстрація земельної ділянки з кадастровим номером 7410100000:01:010:0411 проведена в межах законодавства України, а реєстратором не було допущено помилок в координатах поворотних меж земельної ділянки і відзначив, що між сторонами існує спір про право (спір про суміжне землекористування), який не відноситься до публічно-правового. Порядок його дослідження та вирішення передбачено нормами Цивільного процесуального кодексу України, а тому не є предметом дослідження під час розгляду цієї справи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15. Касаційна скарга мотивована тим, що суди попередніх інстанцій не встановили чи порушено право ОСОБА_2 у цій справі.
16. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції порушив приписи ст. 49 50 51 81 КАС України, не надавши належної оцінки доказам третьої особи та відхиливши клопотання про проведення судової експертизи.
17. На думку скаржника, ОСОБА_2 була розроблена незаконна технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості.
18. У запереченнях на касаційну скаргу Чернігівська міська рада посилається на те, що підставою для реєстрації земельних ділянок та внесення відомостей до Державного земельного кадастру є належним чином оформлені документи, які відповідають законодавству, тому висновки судів попередніх інстанції є обґрунтованими і правомірними.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Cловосполучення «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття «суд, встановлений законом» у ч. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів». З огляду на це не вважається «судом, встановленим законом» орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
21. Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття постанови судом першої інстанції) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
На підставі п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно із ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
22. Наведені норми узгоджуються з положеннями ст.ст. 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
23. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
25. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
26. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.01.2020 по справі № П/811/1047/16 зробила такі висновки:
«Спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки державний реєстратор, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію земельної ділянки, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалося реалізації та набуття третьою особою права власності на земельну ділянку.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції обґрунтовано керувався тим, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та третьої особи щодо прав на спірну земельну ділянку».
28. Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із визначеним підходом.
29. У справі, що розглядається, фактично спір стосується правомірності набуття третьою особою речових прав на землю, формування земельної ділянки та, як зазначає позивач, накладення декількох земельних ділянок на зареєстровану земельну ділянку. Відтак, цей спір не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивачів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку безпосередньо органів державної влади, що виключає його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, колегія суддів дійшла висновку, що спір у цій справі, про визнання протиправною та скасування державної реєстрації прав та їх обтяжень на земельну ділянку не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.
У зв`язку з викладеним, розгляд адміністративної справи окремо щодо правомірності вчинення реєстраційного запису кадастровим реєстратором без дослідження спору про право між позивачем і третьою особою, може призвести до ситуації, коли реєстраційні записи не будуть співпадати з юридичними фактами, на підставі яких вони вчинені, а отже й не будуть відображати реальний правовий стан. Це може поставити під сумнів офіційність та достовірність відомостей реєстру, а отже підірвати довіру до нього та держави, яка забезпечує ведення реєстру.
Суд також зважає на те, що може виникнути конфлікт між судовими рішеннями, що може призвести до правової невизначеності та ускладнення захисту порушених прав.
30. Відповідно до ст. 1 ЦПК України (у редакції, чинній на час прийняття рішень судами першої та апеляційної інстанцій) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 11 ЦК України цивільні права та обов`язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов`язки. Підставами виникнення цивільних прав та обов`язків є, зокрема, договори та інші правочини.
Відповідно до ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Предметна підсудність, юрисдикція цивільних прав передбачена у ч. 1 ст. 15 ЦПК України, згідно з якою суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
31. Суди першої та апеляційної інстанцій розглядали цю справу як публічно-правовий спір.
Проте з установлених судами фактичних обставин справи вбачається, існує спір про право, що виключає можливість розгляду цієї справи за правилами адміністративного судочинства. Такий спір має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
32. За таких обставин, суд приходить до висновку, що залежно від суб`єктного складу учасників справи судовий захист порушених прав позивача слід здійснювати за правилами цивільного судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, в зв`язку з чим за правилами ст. 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.
33. Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі, а касаційна скарга частковому задоволенню.
Керуючись статтями 345 354 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2017 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2017 у справі №825/2134/16 - скасувати.
Провадження у справі №825/2134/16 - закрити.
Роз`яснити позивачеві, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя І.В. Желєзний