ПОСТАНОВА
Іменем України
25 березня 2020 року
Київ
справа № 826/11649/17
адміністративне провадження № К/9901/49838/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/11649/17
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи - Фонд державного майна України, ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування розпорядження
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Качура І.А., суддів: Келеберди В.І., Амельохіна В.І.
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), в якому просив скасувати розпорядження КМУ від 06 вересня 2017 року № 612-р «Про тимчасове покладення виконання обов`язків голови Фонду державного майна України на ОСОБА_2 »
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження не відповідає діючому законодавству, а відтак підлягає скасуванню. Позивач у своєму позові стверджує, що оскільки діяльність Фонду державного майна України пов`язана з розпорядженням державним майном, така діяльність зачіпає права, інтереси та свободи всіх громадян, а тому мало місце звернення до суду за захистом таких порушених прав, як громадянина України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції з висновком кого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки правовідносини у сфері що регулюються оскаржуваним розпорядженням жодним чином не порушують права позивача, то позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
5. 03 травня 2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 про скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року та постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, з підстав порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, у якій просив скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким його адміністративний позов задовольнити в повному обсязі.
6. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржуване розпорядження КМУ прийняте в порушення статті 85 Конституції України, оскільки лише до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, призначення Голови Фонду державного майна України лише за поданням Прем`єр-міністра України.
7. 03 травня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Шарапа В.М., судді Бевзенко В.М., Желтобрюх І.Л.
8. Ухвалою Верховного Суду від 10 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 червня 2019 року №652/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Шарапи В.М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
10. 24 березня 2020 року ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. прийнято до провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 , закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
11. Від відповідача та третіх осіб відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2017 року № 612-р «Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Фонду державного майна України на ОСОБА_2 » тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Фонду державного майна України, покладено виконання обов`язків Голови Фонду на керівника апарату Фонду державного майна України ОСОБА_2.
13. Позивач вважає вказане розпорядження таким, що не відповідає чинному законодавству та підлягає скасуванню, а тому звернувся до суду за захистом своїх законних прав.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
14. Відповідно до статті 1 Закону України від 09 грудня 2011 року № 4107-VІ «Про Фонд державного майна України» (у редакції чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №4107-VІ) Фонд є центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом, що реалізує державну політику у сфері приватизації, оренди, використання та відчуження державного майна, управління об`єктами державної власності, у тому числі корпоративними правами держави щодо об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, а також у сфері державного регулювання оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності.
Діяльність Фонду державного майна України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
15. Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, призначення за поданням Прем`єр-міністра України Голови Фонду державного майна України.
16. Статтею 42 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII встановлено, що Прем`єр-міністр України вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення Голови Фонду державного майна України.
17. Разом з тим, частиною 3 статті 8 Закону № 4107-VI встановлено, що у разі відсутності Голови Фонду державного майна України чи неможливості здійснювати ним свої повноваження з інших причин його обов`язки виконує один із заступників відповідно до встановленого Головою Фонду державного майна України розподілу обов`язків.
18. Постановою Верховної ради України від 13 квітня 2017 року № 2024-УІІІ «Про звільнення ОСОБА_3 з посади Голови Фонду державного майна України» звільнено Голову Фонду державного майна України за власним бажанням.
19. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06 вересня 2017 року № 612-р «Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Фонду державного майна України на ОСОБА_2 » тимчасово, до призначення в установленому порядку Голови Фонду державного майна України, покладено виконання обов`язків Голови Фонду на керівника апарату Фонду державного майна України ОСОБА_2.
20. Приймаючи до уваги, що оскаржуваним розпорядженням Уряду, за поданням Першого віце-прем`єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України було покладено тимчасове виконання обов`язків Голови Фонду державного майна України на ОСОБА_2 , суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, костатував відсутність порушення у цьому випадку вимог статті 85 Конституції України.
21. Верховний Суд вважає вірними висновки судів попередніх інстанцій в цій частині.
22. Також колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову через непідтвердження порушених прав позивача оскаржуваним розпорядженням.
23. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
24. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
25. Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Щодо конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
27. Також зазначено про те, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
28. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
29. Щодо порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». При цьому з приводу останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
30. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
31. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
32. Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
33. З огляду на загальновідомі ознаки та властивості індивідуального актів, оскаржуване розпорядження є актом індивідуальної дії та не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а передбачає індивідуалізовані приписи щодо тимчасового покладення виконання обов`язків Голови Фонду державного майна України на ОСОБА_2 ; не регулює певний вид суспільних відносин, а спрямований на виникнення конкретних правовідносин між Фондом та ОСОБА_2 ; не розрахований на багаторазове застосування, а вичерпує дію після його винесення.
34. Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
35. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
36. Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб`єктом) спірних вищевказаних правовідносин, то таке розпорядження не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
37. Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 9 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18.
38. Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження щодо можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
39. В контексті наведеного, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що правовідносини у сфері що регулюються оскаржуване розпорядження жодним чином не порушують права позивача, оскільки охоплюють визначене коло осіб. В свою чергу, позивачем не було наведено доводів або надано належних та допустимих доказів на підтвердження обставин порушення його прав та/або інтересів, створення для нього додаткових обов`язків оскаржуваним розпорядження, що свідчить про необґрунтованість заявлених ним позовних вимог.
40. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі постановлено з додержанням норм процесуального та матеріального права, підстави для їх скасування відсутні.
41. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.
42. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
43. Доводи та аргументи ОСОБА_1 до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів попередніх інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.
44. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги
45. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.
46. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскаржених рішень судів попередній інстанції відсутні.
48. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Висновки щодо розподілу судових витрат
49. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року у справі № 826/11649/17 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду