№ 826/11931/18 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 березня 2021 року

м. Київ

справа № 826/11931/18

адміністративне провадження № К/9901/29145/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Комунального підприємства «Київтранспарксервіс» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2020 року (суддя Добрянська Я.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (судді Кучма А.Ю., Аліменко В.О., Безименна Н.В.) у справі № 826/11931/18 за позовом Комунального підприємства «Київтранспарксервіс» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправними дій та скасування вимоги,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У липні 2018 року Комунальне підприємство «Київтранспарксервіс» (далі - КП «Київтранспарксервіс», позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Північного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), у якому просило:

- визнати протиправними дії Північного офісу Держаудитслужби щодо проведення позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності КП «Київтранспарксервіс» за період з 01 січня 2016 року по 01 квітня 2018 року;

- скасувати вимогу від 25 червня 2018 року №26-09-14-14/5962 про вжиття заходів щодо усунення порушень законодавства, виявлених позаплановою ревізією окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Київтранспарксервіс» за період з 01 січня 2016 року по 01 квітня 2018 року.

Позовні вимоги мотивовані порушенням порядку проведення ревізії, за наслідками якої прийнято оскаржувану вимогу, оскільки в ході її проведення були залучені особи, які не можуть бути спеціалістами; ревізія була проведена не за місцем знаходження об`єкта контролю та з дослідженням невідомих позивачу документів, а також з грубим порушенням строків її проведення. Вимога відповідача є неконкретизованою, оскільки не містить чітких приписів про те, яким чином та які дії має вчинити позивач на усунення виявленого порушення.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що орган державного фінансового контролю уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти підконтрольній установі обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

На рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Підставою касаційного оскарження вказано те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду. Зокрема скаржник указує на застосування судом апеляційної інстанції пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» без урахування висновку Верховного Суду в подібних правовідносинах, викладеного у постанові від 24 квітня 2018 року у справі № 826/3902/15, в якій зазначається про чіткість, конкретність та зрозумілість вимоги контролюючого органу.

Також скаржник посилається на наявність постанови Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 640/467/19, у якій висловлено правову позицію про те, що можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Крім того скаржник не погоджується з тим, що до проведення ревізії у якості спеціалістів були залучені представники Департаменту земельних ресурсів та Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), оскільки вказані органи не є міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади, їх територіальним органом, підприємством, установою чи організацією, а тому у проведенні контролюючого заходу брали участь особи, які не можуть бути до цього залучені.

До того ж скаржник наголошує, що законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для проведення ревізії в місці, іншому, ніж місцезнаходження об`єкта контролю, тому відповідачем незаконно змінено місце проведення ревізії. Також відповідачем грубо порушено строки здійснення перевірки, як наслідок висновки зазначені у акті ревізії, які безпосередньо стосуються документів та матеріалів, які були зібрані після установленого законодавством строку для проведення перевірки, не можуть братися до уваги судами першої та апеляційної інстанцій.

Відтак, доводи касаційної скарги, за виключенням неврахування висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах, аналогічні тим, що викладені у позові.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04 листопада 2020 року для розгляду касаційної скарги КП «Київтранспарксервіс» визначено склад судової колегії: Чиркін С.М. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Шарапа В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 20 листопада 2020 року задоволено заяви про самовідвід колегії суддів у складі Чиркіна С.М. (судді-доповідача), Бевзенка В.М., Шарапи В.М., у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а саме без урахування спеціалізації.

За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу КП «Київтранспарксервіс» передано на розгляд колегії суддів у складі: Соколова В.М. (судді-доповідача), Єресько О.Л., Загороднюка А.Г., про що складено протокол від 25 листопада 2020 року.

Ухвалою від 01 грудня 2020 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М. (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюка А.Г. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

У відзиві на касаційну скаргу Північний офіс Держаудитслужби просить залишити скаргу КП «Київтранспарксервіс» без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Відповідач звертає увагу, що єдиним підтвердженням доводів скаржника щодо неможливості залучення спеціалістів Департаменту земельних ресурсів та Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до проведення ревізії є листи вказаних Департаментів від 23 липня 2018 року № 05703-15608 та від 18 липня 2018 року № 070-6-05/1520, які не є нормативно-правовими актами. Позапланова ревізія з окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача була проведена за оригіналами та належним чином завіреними копіями первинних документів, регістрів бухгалтерського обліку наданими останнім (м. Києві, вул. Копилівська, 67, корпус 10) та за вилученими документами в узгодженому між органом державного фінансового контролю та правоохоронним органам місці, а саме: в приміщенні Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України за адресою: м. Київ, вул. Борисоглібська, 18 (каб. 418), про що листом від 21 травня 2018 року № 2609-14-14/4704 відповідач повідомляв позивача, який, в свою чергу, мав право заявити клопотання про проведення ревізії за вилученими документами в приміщенні Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України в його присутності, але таким правом не скористався. Відповідач заперечує проти тверджень про порушення встановлених законодавством максимальних строків надання акта ревізії для ознайомлення та підписання позивачу, оскільки останнім днем проведення ревізії - є 22 травня 2018 року, а 27 травня - неділя було святковим днем, то відповідно, понеділок після свята був вихідним днем.

Ухвалою від 30 березня 2021 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Північним офісом Держаудитслужби проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Київтранспарксервіс» за період з 01 січня 2016 року по 01 квітня 2018 року, за результатами якого складено акт № 09-30-399 від 30 травня 2018 року.

При цьому названий акт складено на виконання ухвали Печерського районного суду міста Києва від 16 квітня 2018 року у справі № 757/18120/18-к в рамках кримінального провадження від 02 листопада 2017 року №12017100010010407, а також унаслідок надання дозволу на продовження строку проведення ревізії на 5 робочих днів, починаючи з 16 травня 2018 року включно, на підставі ухвали Печерського районного суду міста Києва від 04 травня 2018 року по справі №757/21606/18-к, у зв`язку з чим ревізія також проводилась з 23 квітня 2018 року по 22 травня 2018 року.

Ревізію проведено на підставі направлень, виданих начальником Північного офісу Держаудитслужби від 20 квітня 2018 року № 651, № 652, від 23 квітня 2018 року № 659 та № 658, від 25 квітня 2018 року № 671, № 672, № 673, від 07 травня 2018 року № 738 наступними спеціалістами: начальником відділу Північного офісу Держаудитслужби Зав`ялою О.М., головними державними фінансовими інспекторами Киреченко Л.В., Мельником С.В., Данюком А.В., головними спеціалістами Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Ваньчуком Я.Б. , Івановою В.П., Єлісєєвим А.Д., головним спеціалістом внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) Будником О.Д.

Позивачем отримано по одному примірнику направлення на проведення ревізії, копії ухвал Печерського районного суду м. Києва від 16 квітня 2018 року по справі №757/18120/18-к та від 04 травня 2018 року по справі №757/21606/18-к, про що свідчить підпис т.в.о. директора Кончина М.В. та в.о. директора Німаса О.Я. і не заперечується позивачем.

Отже, ініціатором проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача була Генеральна прокуратора України.

Генеральна прокуратура України листом від 24 квітня 2018 року №30/2-35786-17 звернулась до відповідача, в якому повідомила, що службові особи позивача 24 квітня 2018 року відмовились надати відповідних спеціалістів для обміру паркувальних майданчиків. Відмова позивача щодо залучення відповідних спеціалістів підтверджена наявними у матеріалах справи листами від 24 квітня 2018 року №053/05-112 та №053/05-1150 та обумовила звернення органу досудового розслідування до Департаменту земельних ресурсів КМДА з вимогою виділення спеціалістів для обміру пакувальних майданчиків.

Водночас, відповідач листом від 17 травня 2018 року №26-09-17-17/4625 звертався до старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України про сприяння у наданні вилучених документів або надання доступу до них, на що отримав дозвіл (лист від 18 травня 2018 року №30/2-35786-17) на ознайомлення з оригіналами всіх вилучених документів в квітні 2018 року у позивача.

При цьому, листом від 21 травня 2018 року №26-09-14-14/4704 повідомив позивача в порядку інформування про те, що позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача буде проведена за оригіналами та належним чином завіреними копіями первинних документів, регістрів бухгалтерського обліку наданими позивачем та за вилученими документами в узгодженому між органом державного фінансового контролю та правоохоронним органом місці, а саме: в приміщенні Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України за адресою: м. Київ, вул. Борисоглібська, 18 (каб.№418).

Відтак, відповідач поінформував позивача щодо зміни місця проведення позапланової ревізії, однак позивач не скористався своїм правом звернутися з клопотанням про проведення ревізії за вилученими документами в приміщенні Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України в присутності його представника.

За результатами проведеної позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності позивача відповідачем було виявлено фінансові порушення, що призвели до матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 15 157,51 тис. гривень, про що було направлено вимогу у формі листа № 26-09-14-14/5962 від 25 червня 2018 року «Про вжиття заходів щодо усунення порушень законодавства», зміст якої полягав у наступному.

Позивачем протягом періоду, що підлягав ревізії, в порушення вимог пункту 17.3.2 Правил благоустрою м. Києва від 25 грудня 2008 року № 1051/1051, укладались договори з суб`єктами господарювання про надання права на експлуатацію фіксованих місць паркування у Дарницькому, Дніпровському та Деснянському районах м. Києва за відсутності затверджених у встановленому порядку схем ОРД за адресами, наведеними у реєстрі укладених договорів про надання права на експлуатацію фіксованих місць паркування у Дарницькому, Дніпровському та Деснянському районах м. Києва; в порушення пунктів 2.1.1, 2.2.5 типових договорів про надання права на експлуатацію фіксованих місць паркування у Дарницькому, Дніпровському та Деснянському районах м. Києва, статті 193 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року №436-IV, статті 526 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року №435-IV, та в недотримання вимог рішення Київської міської ради від 23 червня 2011 року №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів в м. Києві» (у редакції рішення Київської міської ради від 02 липня 2015 року №667/1531) протягом періоду ревізії суб`єкти господарювання здійснювали фактичну експлуатацію паркувальних майданчиків у Дарницькому, Дніпровському та Деснянському районах м. Києва не у відповідності площ земельних ділянок та кількості машино-місць, фактично переданих в експлуатацію згідно умовам укладених договорів та в окремих випадках з суб`єктами господарювання, з якими відсутні договірні відносини.

Таким чином, у зв`язку з незатвердженням у встановленому порядку схем ОДР, використання земельних ділянок суб`єктами господарювання не у відповідності до умов вищезазначених договорів у частині невідповідності кількості машино-місць у Дарницькому, Дніпровському та Деснянському районах м. Києва фактично переданих в експлуатацію суб`єктам господарювання, займаній площі для експлуатації фіксованих місць паркування позивачем недоотримано доходу в загальній сумі 15 157,51 тис. грн, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) позивачу на відповідну суму, зокрема: по Дарницькому району в сумі 8269,51 тис. грн, по Дніпровському районі в сумі 1939,15 тис. грн, по Деснянському району в сумі 4948,84 тис. грн. Порушення в ході ревізії не усунуто.

Згідно акта ревізії, обстеження фактичної кількості паркомісць, наявних на паркувальних майданчиках здійснено комісією у складі лише однієї особи - представника позивача, а представники контролюючого органу та залучені спеціалісти були лише присутніми в ході обстеження. Також за результатами вказаного обстеження фіксованих місць паркування, закріплених за позивачем, відповідачем були складені акти проведення обстеження.

Вимогою зобов`язано позивача усунути вказані порушення і недоліки в місячний термін з дня отримання вимоги №26-09-14-14/5962 від 25 червня 2018 року.

Позивач, уважаючи зазначену вимогу протиправною і такою, що порушує його законні права та інтереси, звернувся до суду з даним позовом.

Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні врегульовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі статтею 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 8 Закону № 2939-XII закріплено, що орган державного фінансового контролю:

1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;

2) розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому;

3) вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб;

4) здійснює інші повноваження, визначені законами України та покладені на нього Кабінетом Міністрів України.

Орган державного фінансового контролю розглядає листи, заяви і скарги громадян про факти порушення законодавства з фінансових питань. Звернення, в яких повідомляється про крадіжки, розтрати, недостачі, інші правопорушення, негайно пересилаються правоохоронним органам для прийняття рішення згідно з законодавством.

За приписами статті 10 Закону № 2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (по тексту - Положення, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 4 пункту 4 названого Положення визначено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Відповідно до підпунктів 16, 23 пункту 6 цього ж Положення, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Пунктом 15 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктом 39 Порядку № 550, акт ревізії надається для ознайомлення і підписання об`єкту контролю у строк не пізніше ніж п`ять робочих днів після закінчення ревізії.

Як обумовлено пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Пунктом 50 Порядку № 550 передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку, або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. У такому випадку вимога органу державного фінансового контролю стає підставою для вчинення подальших дій, які безпосередньо впливають на права та законні інтереси підконтрольної установи. При цьому законність вимоги поряд із іншими діями стає предметом іншої судової справи.

Відтак, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 13 лютого 2020 року у справі №2040/5815/18.

З огляду на вказане Верховний Суд уважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності КП «Київтранспарксервіс» відповідачем було виявлено певні порушення, у зв`язку із чим вимагалось вжити заходів щодо усунення виявленого порушення. Вимоги про стягнення з винних осіб збитків не пред`являлись.

Проаналізувавши зміст указаної вимоги органу державного фінансового контролю, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що вона спрямована на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак, є обов`язковою до виконання. Право Держаудитслужби та її територіальних органів вимагати від підконтрольної установи вчинення певних дій, зокрема й тих, що містяться у спірній вимозі, передбачено законом.

Направлення позивачу вимоги про усунення порушень, встановлених ревізією, відповідає компетенції відповідача та здійснене на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом № 2939-XII та Положенням.

Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, законодавець не встановлює будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

В той же час, позивач в ході розгляду цієї справи не довів невідповідність спірної вимоги будь-якому із перелічених вище критеріїв, які ставляться до її форми та змісту, як і не зазначав взагалі, в якій частині вимога контролюючого органу викликає незрозумілість щодо її виконання.

Зважаючи на наведене, Верховний Суд уважає безпідставними доводи позивача про те, що спірна вимога не містить чітких, конкретних та зрозумілих приписів на адресу КП «Київтранспарксервіс». Більше того, колегія суддів уважає, що така обставина, як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для її скасування. Якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства. В той же час, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17, від 28 квітня 2020 року у справі № 826/8741/16, від 02 квітня 2020 року у справі № 820/3534/16, від 28 лютого 2020 року у справі № 808/40444/17 та від 13 лютого 2020 року у справі №2040/5815/18.

Відтак, аргументи скаржника про те, що спірна вимога впливає на вибір поведінки позивача, проте не визначає шляхів усунення порушення, відтак є актом індивідуальної дії та порушує права позивача, є безпідставними.

Посилання позивача на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 24 квітня 2018 року у справі № 826/3902/15 та від 05 березня 2020 року у справі № 640/467/19, є помилковими, оскільки обставини у цих справах є відмінними від обставин у справі, що розглядається.

Щодо решти наведених скаржником в касаційній скарзі доводів, які є аналогічними тим, що зазначені в позовній заяві та в апеляційній скарзі, то вони також не спростовують правильних по суті висновків судів попередніх інстанцій.

Так, Положення Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №340/1025/685/53, дають підстави для висновку про те, що ревізія за зверненням правоохоронного органу проводиться за місцезнаходженням об`єкта контролю, для проведення якої такий правоохоронний орган представляє вилучені документи. Водночас, вказаним Порядком взаємодії визначено вичерпний перелік підстав для проведення ревізії в узгодженому між органом ДКРС та правоохоронним органом місці, тобто не за місцезнаходженням об`єкта контролю.

Зазначена норма Порядку взаємодії кореспондується з нормами статті 168 Кримінального процесуального кодексу України, яка визначає, що після тимчасового вилучення майна уповноважена службова особа зобов`язана забезпечити схоронність такого майна в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Як зазначалось вище, відповідач листом від 17 травня 2018 року №26-09-17-17/4625 звертався до старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України про сприяння у наданні вилучених документів або надання доступу до них, на що отримав дозвіл (лист від 18 травня 2018 року №30/2-35786-17) на ознайомлення з оригіналами всіх вилучених документів в квітні 2018 року у позивача.

Відповідач поінформував позивача щодо зміни місця проведення позапланової ревізії, однак позивач не скористався своїм правом звернутися з клопотанням про проведення ревізії за вилученими документами в приміщенні Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України в присутності представника Комунального підприємства.

Матеріали справи свідчать, що позивач не скористався правом недопуску до ревізії, передбаченим частиною п`ятнадцятою статті 11 Закону № 2939-XII, як і судами не встановлено наявності таких підстав для недопущення посадових осіб органу державного фінансового контролю до проведення ревізії.

Залучення до проведення позапланової ревізії головних спеціалістів Департаменту земельних ресурсів та Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу КМДА цілком узгоджується з вимогами пункту 3 частини першої статті 10 України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», яким, в свою чергу, передбачено залучення таких фахівців на договірних засадах.

Суд звертає увагу, що договірні відносини можуть відбуватись в усній, простій письмовій або у нотаріальній формі. Вид та форма договору встановлюються законодавчо.

Між тим, відсутня законодавча вимога щодо обов`язковості укладання письмового договору відповідача з кваліфікованими фахівцями та не встановлено будь-якої форми договору на залучення кваліфікованих фахівців, а також не зобов`язано орган державного фінансового контролю надавати об`єкту контролю підтвердження про укладання договорів з кваліфікованими фахівцями.

Приписи пункту 39 Порядку № 550 чітко передбачають, що акт ревізії надається для ознайомлення і підписання об`єкту контролю у строк не пізніше ніж 5 робочих днів після закінчення ревізії.

Позапланова ревізія закінчена - 22 травня 2018 року (вівторок), акт складений - 30 травня 2018 року (середа), свято Трійця - 27 травня 2018 року, отже робочими днями, які охоплюють 5-ти денний термін, були - 23, 24, 25, 29 та 30 травня.

Підсумовуючи викладене Суд приходить висновку, що позапланова ревізія відповідачем проведена у встановленому законодавством порядку, а стверджувані позивачем порушення не підтверджені.

За такого правового регулювання та обставин справи колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.

Суд констатує, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Доводи скаржника не спростовують висновків судів і зводяться до переоцінки встановлених у справі обставин.

Отже, підстави для задоволення касаційної скарги відсутні.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1.Касаційну скаргу Комунального підприємства «Київтранспарксервіс» залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 квітня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк