ПОСТАНОВА
Іменем України
29 січня 2020 року
м. Київ
справа №826/15691/18
адміністративне провадження №К/9901/4410/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.10.2018 (суддя Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 (колегія у складі суддів Пилипенко О.Є., Кузьмишиної О.М., Степанюка А.Г.,)
у справі № 826/15691/18
за позовом Приватного акціонерного товариства "Турбівський каоліновий завод"
до Державної служби геології та надр України
про визнання протиправними та скасування припису та наказу, зобов`язання вчинити дії.
УСТАНОВИВ:
1. Позивач - Приватне акціонерне товариство «Турбівський коаліновий завод» звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Державної служби геології та надр України, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Державної служби геології та надр України (Центрального міжрегіонального відділу) Департаменту державного геологічного контролю) № 578-14/06 від 20.07.2018;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України «Про внесення змін до наказів Держгсонадр від 18.11.2015 № 373, від 11.01.2017 № 5, від 01.02.2017 № 50 та від 19.04.2017 № 172» № 382 від 28.08.2017 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2766 від 27.08.2002 (п.16 Додатку № 1 до даного наказу);
- зобов`язати Державну службу геології та надр України поновити дію спеціального дозволу на користування надрами № 2766 від 27.08.2002, наданого ПрАТ «Турбівський каоліновий завод».
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27.09.2018 було відкрито провадження в адміністративній справі та призначено до розгляду за правилами загального позовного провадження.
3. 09.10.2018 відповідно до штампу вхідної кореспонденції суду Вх.№ 4797подано заяву про забезпечення позову, в якій Приватне акціонерне товариство «Турбівський коаліновий завод» просило:
- зупинити дію наказу Державної служби геології та надр України № 382 від 28.08.2017 (п. 16 Додатку 1 до цього наказу «Перелік спеціальних дозволів на користування надрами, яким відтерміновано дату зупинення дії») в частині зупинення з 01.02.2018 дії спеціального дозволу на користування надрами № 2766 від 27.08.2002, виданого ПрАТ «Турбівський коаліновий завод» до ухвалення рішення Окружним адміністративним судом міста Києва в адміністративній справі за позовом ПрАТ «Турбівський каоліновий завод» до Державної служби геології та надр України про скасування припису, наказу в частині, зобов`язання поновити дію спеціального дозволу;
- зупинити дію припису № 578-14/06 від 20.07.2018 Державної служби геології та надр України (Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України) до прийняття рішення Окружним адміністративним судом м. Києва в адміністративній справі за позовом ПрАТ «Турбівський каоліновий завод» до Державної служби геології та надр України про скасування припису, наказу в частині, зобов`язання поновити дію спеціального дозволу.
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.10.2018, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018, заяву позивача про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову задоволено.
5. 14.02.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018.
6. Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2019 у зазначеній справі було відкрито провадження. 07.03.2019 надійшов відзив від Позивача.
7. Відповідач у касаційній скарзі посилається на порушення судами норм процесуального права щодо надання оцінки належності доказів про застосування заходів забезпечення позову та щодо мети застосування заходів забезпечення позову.
8. Стверджує, що суди ухвалили рішення, посилаючись на обставини, що не були доведені належним чином, без перевірки обставин, на підставі яких він винесений.
9. Вважає, що вирішення заяви про забезпечення позову у спосіб, заявлений позивачем, є неможливим, оскільки тим самим суд ухвалює рішення по суті справи наперед.
10. Доводи позивача, якими він обґрунтовує необхідність забезпечення позову, ґрунтуються лише на його припущенні, що без цього буде завдано шкоду законним правам та інтересам, унеможливить здійснення його господарської діяльності.
11. Зупинення дії оскаржуваного припису, що у разі його невиконання потягне за собою зупинення дії спеціального дозволу, не тягне за собою усіх видів діяльності підприємства, а лише зупиняє дію дозволу на видобування ільменітових розписних руд, і лише до моменту усунення порушень.
12. Позивач подав відзив, в якому доводи касаційної скарги заперечує. Оскаржуваний припис порушує права та інтереси підприємства, є очевидно протиправним.
13. Видання відповідачем наказу, яким буде зупинено дію спеціального дозволу, наданого позивачеві, спричинить неможливість здійснення господарської діяльності, неможливість виплати заробітної плати та сплати податків.
14. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що невиконання наказу Державної служби геології на надр України № 382 від 28.08.2017 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та припису № 578-14/06 від 20.07.2018 матиме суттєві наслідки для заявника, що в свою чергу унеможливить здійснення господарської діяльності та ускладнить ефективний захист прав, у разі задоволення позовних вимог судовим рішенням за результатом розгляду справи по суті, позаяк, існують ризики, що права позивача на свободу підприємницької діяльності, заборону від незаконного втручання та перешкоджання його господарській діяльності з моменту виконання оскаржуваного наказу може бути порушено, крім того, у разі не вжиття заходів забезпечення позову будуть порушені права та інтереси інших осіб, оскільки, як убачається з матеріалів справи, станом на дату звернення до суду з даною заявою на виробництві заявника реалізують своє право на працю приблизно 71 громадян України.
15. Оцінюючи наведені доводи, Суд не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити з таких підстав.
16. Суд вважає, що забезпечуючи позов шляхом зупинення дії оскаржуваного припису № 578-14/06 від 20.07.2018 Державної служби геології та надр України (Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України), суди внаслідок неправильного застосування норм процесуального права дійшли помилкового висновку про необхідність застосування цього заходу.
17. Відповідно до ст. 60 Кодексу України про надра державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
18. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» одним з основних принципів державного нагляду (контролю) є пріоритетність безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності. Відтак, державний контроль здійснюється в публічних інтересах.
19. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 63 Кодексу України про надра орган державного гірничого нагляду має право, зокрема, давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення порушень норм і правил ведення робіт під час геологічного вивчення надр, їх використання та охорони.
20. Саме такий припис є предметом оскарження у справі, що розглядається. За наслідками розгляду справи суд на підставі всебічної оцінки пояснень сторін та доказів повинен зробити висновок про правомірність чи неправомірність зазначеного припису.
21. До вирішення справи по суті суд може застосувати заходи забезпечення позову. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
22. Доводи касаційної скарги стосуються підстав забезпечення позову.
23. Відповідно до ч. 2 ст. 150 КАС України забезпечення позову допускається, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
24. Насамперед, Суд звертає увагу, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування Припису та Наказу. Рішення суду за позовами про скасування приписів не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту неправомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Тому у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду. Отже і заходів забезпечення позову вони не потребують.
25. Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, за захистом яких звернувся позивач, то Суд звертає увагу, що небезпеку порушення свої прав позивач вбачав у зупиненні дії спецдозволу.
26. Забезпечуючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що невиконання наказу Державної служби геології на надр України № 382 від 28.08.2017 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами та припису № 578-14/06 від 20.07.2018 матиме суттєві наслідки для заявника, що в свою чергу унеможливить здійснення господарської діяльності та ускладнить ефективний захист прав, у разі задоволення позовних вимог судовим рішенням.
27. Такі доводи Суд вважає недоречними стосовно зупинення дії припису №578-14/06 від 20.07.2018 Державної служби геології та надр України (Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України). Вони можуть бути доречними тільки стосовно другої позовної вимоги, а саме визнання протиправним наказ Державної служби геології та надр України «Про внесення змін до наказів Держгеонадр від 18.11.2015 № 373, від 11.01.2017 № 5, від 01.02.2017 № 50 та від 19.04.2017 № 172» № 382 від 28.08.2017 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2766 від 27.08.2002.
28. Натомість предметом судового розгляду у справі є не тільки правомірність Наказу, а й Припису.
29. У заяві про забезпечення позову не йдеться про ефективний захист порушених прав, за захистом яких позивач звернувся до суду. З огляду на це відсутні підстави забезпечення позову в частині зупинення дії припису, передбачені у п. 1 ч. ст. 150 КАС України.
30. Щодо «очевидності» ознак протиправності Припису й Наказу та порушення прав позивача, то пропри те, що такі ознаки не мають окреслених меж, йдеться насамперед про їх «якість»: вони повинні свідчити про протиправність оскаржуваного рішення поза обґрунтованим сумнівом.
31. Суд, який застосовує заходи забезпечення позову з підстав очевидності ознак протиправності оскарженого рішення, на основі наявних у справі доказів повинен бути переконаний, що рішення явно суперечить вимогам закону за критеріями, передбаченими ч. 2 ст. 2 КАС України, порушує права, свободи або інтереси позивача і вжиття заходів забезпечення позову є способом запобігання істотним та реальним негативним наслідкам цього порушення.
32. Твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.
33. Попри те, що позивач у заяві покликався на очевидність ознак протиправності Припису та Наказу, суди дійшли висновку про наявність ознак очевидної необхідності забезпечення позову. За переконанням суду, без цих заходів будуть порушені права працівників позивача, відбудеться руйнування усталених господарських відносин позивача, буде завдано шкоду діловій репутації, товариство зазнає збитки, оскільки буде позбавлене можливості займатися основним видом діяльності.
34. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
35. Відповідно до ст. 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
36. Застосовуючи заходи забезпечення позову з підстав, які законом не передбачені, суд втрутився у компетенцію Державної служби геології та надр України, зупинив дію Припису та Наказу та фактично надав можливість позивачу, як надрокористувачеві, не виконувати вимог Припису, не зважаючи на встановлені відповідачем під час заходу державного нагляду (контролю) порушення вимог законодавства. Суд фактично погодився із збереженням стану триваючого порушення вимог законодавства у сфері надрокористування, які виявлені відповідачем.
37. Аналогічна позиція суду відображена у постанові від 06.02.2019 у справі №826/13306/18.
38. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати і у задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовити.
39. Разом з цим, оскільки своєю постановою від 21.10.2019 Шостий апеляційний адміністративний суд вирішив справу по суті, колегія суддів вказує на відсутність підстав для направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 349 353 355 356 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.10.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.12.2018 у справі № 826/15691/18 скасувати.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб