№ 826/16308/17 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2022 року

м. Київ

справа № 826/16308/17

адміністративне провадження № К/9901/5419/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзеров А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року (головуючий суддя: Каракашьян С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року (головуючий суддя: Пилипенко О.Є., судді: Бужак Н.П., Кузьмишиної О.М.) у справі № 826/16308/17 за позовом ОСОБА_1 до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), треті особи: Публічне акціонерне товариство «Київметробуд», Комунальне підприємство з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд», Комунальне підприємство «Київський метрополітен» про визнання протиправними та скасування розпоряджень, зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2017 році ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) (далі також відповідач), треті особи: Публічне акціонерне товариство «Київметробуд» (далі також ПАТ «Київметробуд»), Комунальне підприємство з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд» (далі також КП «Спецжитлофонд»), Комунальне підприємство «Київський метрополітен» (далі також КП «Київський метрополітен») про визнання протиправними та скасування розпоряджень, зобов`язання вчинити дії, у якому просив:

визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 26 лютого 2016 року № 95 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен`та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла" в повному обсязі;

визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача від 26 серпня 2016 року № 744 «Про внесення змін до розпорядження Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» в повному обсязі;

зобов`язати відповідача виконати розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» без змін та доповнень.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2017 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

26 лютого 2020 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позивачем подано касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

Також скаржником подано заяву про стягнення судових витрат.

Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі.

27 березня 2020 року від третьої особи - КП «Київський метрополітен» надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому просить відмовити у задоволені касаційної скарги.

06 квітня 2020 року від третьої особи - КП «Спецжитлофонд» надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому він просить відмовити у задоволені касаційної скаргу, а судові рішення залишити без змін.

Інші учасники правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 18 серпня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Позовні вимоги було мотивовано тим, що оскаржуваними рішеннями порушуються права позивача. Стверджує, що на підставі розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен" та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» (далі також розпорядження № 1259) мав отримати квартиру за Державною цільовою соціально-економічною програмою будівництва (придбання) доступного житла.

Наголошує, що оскаржені рішення суперечать постанові Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2009 року № 1249 «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки», Рішенню Київської міської ради «Про затвердження Програми будівництва (придбання) доступного житла у м. Києві на 2010 - 2017 роки» № 30/4842 від 16 вересня 2010 року.

На думку позивача, на підставі розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 у нього виникло право на отримання житла, натомість, оскаржуваними рішеннями були внесені зміни, якими позбавили цього права.

Також зазначає, що 24 червня 2016 року відбулась нарада за участі керівництва ПАТ «Київметробуд»…., за результатами якої було прийнято рішення: «розглянувши усі надані заяви (74) та враховуючи обмежену житлову площу, що передається працівникам ПАТ «Київметробуд» для інвестицій і з метою більшого забезпечення квартирами працівників, за пропозицією профспілкової організації та керівників підрозділів, розглянуто питання брати участь у фінансуванні тільки однокімнатних квартир».

З метою реалізації свого права позивач звертався до Генерального директора ПАТ «Київметробуд» з проханням ужити всіх необхідних заходів щодо врегулювання ситуації.

На всі звернення позивача посадові особи Київської міської державної адміністрації та її профільного департаменту надсилали формальні відписки, посилаючись на те, що площа, яка передбачена для учасників програми будівництва доступного житла для вказаного житлового будинку є економічно обґрунтованою, у тому числі і через відсутність бюджетних коштів для компенсації витрат замовника будівництва на дофінансування до собівартості зазначених площ (копія листа Департамента будівництва та житлового забезпечення № 056/2- 3204 від 03 серпня 2016 року).

Позивач звертає увагу на відсутність інформації, зокрема, з якого економічного розрахунку виходив відповідач під час прийняття розпорядження № 95 від 26 лютого 2016 року, виділяючи лише 30% площі як доступне житло для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» та 70% - під ринковий продаж фізичним та юридичним особам.

Позивач стверджує, що прийняті рішення суперечать рішенню Конституційного Суду України у справі № 1-9/2009, порушують норми Житлового кодексу Української РСР, Загальної декларації прав людини, Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права.

Відповідачем та третіми особами позовні вимоги заперечуються з огляду на правомірність дій та рішень.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 працює в ПАТ «Київметробуд» з 19 грудня 1986 року та перебуває на квартирному обліку з 10 січня 1994 року в Святошинській районній в місті Києві державній адміністрації.

15 березня 2012 року Київською міською радою було прийнято рішення надати Комунальному підприємству з утримання та експлуатації житлового фонду спеціального призначення «Спецжитлофонд» в постійне користування земельну ділянку площею 0,54 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» з об`єктами соціальної інфраструктури та блоком первинного обслуговування на АДРЕСА_1 .

19 липня 2012 року Київською міською державною адміністрацією було прийнято розпорядження № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла».

На підставі пункту 1 цього розпорядження КП «Спецжитлофонд» було визначено замовником будівництва житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» з об`єктами соціальної інфраструктури та блоком первинного обслуговування на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі.

Пунктом 2 вищезазначеного розпорядження КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» було зобов`язано надати до Головного управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) списки працівників, які перебувають на квартирному обліку, для укладання договорів на фінансування житла.

Підпунктом 4.2. пункту 4 розпорядження Головне управління житлового забезпечення виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було зобов`язано укласти з громадянами, згідно із списками, визначеними в пункті 2 цього розпорядження, договори на фінансування житла у житловому будинку на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі.

Підпунктом 3.6 пункту 3 передбачено будівництво замовником КП «Спецжитлофонд» житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» з об`єктами соціальної інфраструктури та блоком первинного обслуговування на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за рахунок коштів міського бюджету, коштів громадян та залучених коштів.

26 лютого 2016 року Київською міською державною адміністрацією було прийнято оскаржене розпорядження № 95 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» (далі також розпорядження № 95).

Цим розпорядженням відповідач вніс зміни до розпорядження № 1259 від 19 липня 2012 року, а саме:

виключив пункт 2, відповідно до якого КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» повинні були надати до Головного управління житлового забезпечення Київської міської державної адміністрації списки працівників, які перебувають на квартирному обліку, для укладання договорів на фінансування житла;

виключив положення, відповідно до якого КП «Спецжитлофонд» повинен був здійснити будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» з об`єктами соціальної інфраструктури та блоком первинного обслуговування на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за рахунок коштів міського бюджету, коштів громадян та залучених коштів;

підпункт 2.6. пункту 2 (підпункт 3.6. пункту 3 розпорядження № 1259 в редакції від 19 липня 2012 року) виклав в такій редакції:

« 2.6. Здійснити фінансування будівництва квартир у житловому будинку на проспекті АДРЕСА_1 з розрахунку:

20 відсотків площ - як доступне житло для працівників КП «Київський метрополітен», що фінансується із розрахунку 70 відсотків - за кошти працівників КП «Київський метрополітен» та 30 відсотків - за кошти, залучені КП «Спецжитлофонд» від ринкового продажу фізичним та юридичним особам об`єктів інвестування в зазначеному житловому будинку;

10 відсотків площ - як доступне житло для працівників ПАТ «Київметробуд», що фінансується із розрахунку 70 відсотків - за кошти працівників ПАТ «Київметробуд» та 30 відсотків - за кошти, залучені КП «Спецжитлофонд» від ринкового продажу фізичним та юридичним особам об`єктів інвестування в зазначеному житловому будинку;

70 відсотків площ - за залучені кошти від ринкового продажу фізичним та юридичним особам.»;

надав КП «Спецжитлофонд» (замість Головного управління житлового забезпечення Київської міської державної адміністрації) повноваження на укладання з працівниками ПАТ «Київметробуд» та КП «Київський метрополітен» договорів на фінансування будівництва квартир у житловому будинку на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі згідно визначеного підпунктом 2.6. пункту 2 відсоткового розрахунку площі як доступне житло.

26 серпня 2016 року Київською міською державною адміністрацією було прийнято оскаржене розпорядження № 744 «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» (далі також розпорядження № 744).

Цим розпорядженням відповідач вніс зміни до розпорядження № 1259 від 19 липня 2012 року, а саме передбачив, що фінансування будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі буде здійснюватися за рахунок коштів, залучених у встановленому законодавством порядку.

Вважаючи розпорядження № 95 від 26 лютого 2016 року та розпорядження № 744 від 26 серпня 2016 року такими, що порушують його права на поліпшення житлових умов, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій наголосили, що розпорядження не порушують прав позивача, адже між останнім та відповідачем, або іншим суб`єктом владних повноважень не виникли правовідносини (не було укладено договору про інвестування, внесення коштів тощо).

Суди наголосили, що наведені ОСОБА_1 у тексті позовної заяви посилання, свідчать лише про виникнення у позивача сподівань та очікування поліпшення житлових умов на підставі вищезазначеного розпорядження № 1259.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник вважає, що суди не правильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

Стверджує, що судом апеляційної інстанції не правильно враховані висновки, сформовані у постановах Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17, від 15 грудня 2015 року у справі № 800/206/15, оскільки правовідносини не є подібними.

Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків щодо непорушення оскаржуваними рішеннями прав позивача, оскільки прийнятими розпорядженнями він, як працівник ПАТ «Київметробуд», який перебуває на квартирному обліку десятиліттями, був позбавлений можливості реалізувати право на житло та поліпшити свої житлові умови за програмою доступного житла згідно із розпорядженням № 1259.

Також наполягає на порушенні відповідачем його права на житло, оскільки перебуває на квартирному обліку з 10 січня 1994 року, проживає зі своєю родиною в однокімнатній квартирі загальною площею 31,2 кв.м., працює в ПАТ «Київметробуд» з 19 грудня 1986 року, у встановлений строк 13 червня 2016 року написав заяву на фінансування за власні кошти по програмі доступного житла керуючись при цьому розпорядженням № 1259, перебуває у списку працівників ПАТ «Київметробуд», які виявили бажання (надали заяви) прийняти участь в інвестуванні житла та складеному у відповідності до контрольного списку обліковувався за номером 41; у кримінальному провадженні № 12018100100005241 від 08 травня 2018 року процесуальний статус визначено як потерпілий.

Стверджує, що судами не враховані статті 11 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права 1966 року, статті 25 Загальної декларації прав людини 1948 року, статті 3 21 47 Конституції України як норми прямої дії, стаття 1 Житлового кодексу РСР, статті 2, 3, 13, 38 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Скаржник вважає, що судом апеляційної інстанції безпідставно застосовано підпункт 1 розділу «а» частини 1 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки на виконання пункту 4.5. рішення Київської міської ради № 327/7664 від 15 березня 2012 року питання пайової участі у програмі доступного житла не було вирішено до початку будівництва.

У відзиві на касаційну скаргу третя особа - КП «Київськи метрополітен» зазначає, що на виконання підпункту 2.7. розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 (зі змінами), згідно з яким КП «Спецжитлофонд» забезпечує укладання у встановленому порядку договорів фінансування будівництва квартир у житловому будинку.

На цей час зазначену норму розпорядження № 1259 виконано та працівникам КП «Київський метрополітен» (45 чоловік), які перебували на квартирному обліку і потребували поліпшення житлових умов, укладено договори на фінансування будівництва квартир.

Своєю чергою скасування розпоряджень № 95 та № 744 призведе до порушень прав працівників метрополітену на житло.

Третя особа КП «Спецжитлофонд» у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що починаючи з 2013 року асигнування на вказаний об`єкт у бюджеті міста Києва не передбачалось, а лише здійснювались виплати за минулі роки. З метою здійснення фінансування та своєчасного завершення будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 за залучені кошти у зв`язку з відсутністю бюджетного фінансування та створення умов для реалізації конституційного права кожного громадянина було розроблено проект оскаржуваного розпорядження № 95.

З метою вирішення питання щодо залучення інвесторів будівництва житлового будинку по АДРЕСА_1 , а також забезпечення житлом громадян, у тому числі працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд», які перебувають на черзі квартирного обліку і виявили бажання придбати житло на пільгових умовах було розроблено проект оскаржуваного розпорядження № 744.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, колегія суддів зазначає таке.

Вирішуючи спір, суд повинен надати оцінку наявності порушеного права чи інтересу, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до статті 125 Основного Закону адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Щодо позиції судів попередніх інстанцій про відсутність порушеного права позивача, суд зазначає таке.

11 листопада 2009 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1249 «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010 - 2017 роки (далі також Постанова КМУ № 1249).

Метою прийняття Постанови № 1249 є підвищення рівня забезпечення громадян, що потребують поліпшення житлових умов відповідно до законодавства, житлом шляхом удосконалення існуючого та запровадження нового ефективного фінансово-інвестиційного механізму державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла.

16 вересня 2010 року на виконання пункту 4 Постанови № 1249 було прийнято Рішення Київської міської ради від № 30/4842 «Про затвердження Програми будівництва (придбання) доступного житла у м. Києві на 2010 - 2017 роки» (далі - Програма № 30/4842)

Програма № 30/4842 спрямована на поліпшення стану забезпечення населення м. Києва житлом, виконання зобов`язань щодо забезпечення постійним житлом громадян, які перебувають на квартирному обліку, передусім військовослужбовців, звільнених у запас, працівників бюджетної сфери (освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту тощо) та інших шляхом оптимізації та запровадження ефективних фінансово-інвестиційних механізмів підтримки громадян на будівництво (придбання) житла. На основі цієї Програми здійснюватиметься прийняття загальноміських рішень щодо поліпшення якості житла киян, вирішення загальноміських питань в сфері житлового будівництва (абз. 3, 4. Програми № 1249).

Судами встановлено, що ОСОБА_1 працює в ПАТ «Київметробуд» з 19 грудня 1986 року та перебуває на квартирному обліку з 10 січня 1994 року в Святошинській районній в місті Києві державній адміністрації.

Отже, беручи до уваги, що розпорядження № 1259, до якого були внесені зміни оскаржуваними розпорядженнями № 95 та № 744, передбачало будівництво житлового будинку для працівників ПАТ «Київметробуд», а позивач у свою чергу працює в ПАТ «Київметробуд» з 19 грудня 1986 року та перебуває на квартирному обліку з 10 січня 1994 року, колегія суддів не може погодитись із висновком судів попередніх інстанцій про те, що позивачем не правильно обраний спосіб захисту своїх прав.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, колегія суддів виходить із такого.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 124 Конституції України закріплює, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, що право особи на звернення до суду не може бути обмеженим. Тобто, юрисдикція виникає там, де є спір про право. Предметом юрисдикції є суспільні відносини, які виникають у зв`язку з вирішенням спору. Поняття юрисдикції безпосередньо пов`язано з процесуальним законодавством.

Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частини першої статті 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Частинами другою, третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування (далі також Закон № 280/97-ВР).

За приписами частини першої статті 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

Водночас, як установлено частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР, виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій (далі також Закон № 586-XIV).

За приписами статті 1 Закону № 586-XIV виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Основні завдання місцевих державних адміністрацій визначено статтею 2 Закону № 586-XIV, де зазначено, що місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, окрім іншого: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень (пункти 1, 2, 7 частини першої цієї статті).

Згідно з положеннями пункту 14 статті 16 Закону № 586-XIV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.

Водночас Закон України від 15 січня 1999 року № 401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» визначає спеціальний статус міста Києва як столиці України, особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування у місті відповідно до Конституції України та законів України (далі Закон №401-XIV).

Згідно із статтею 10-1 Закону № 401-XIV виконавчим органом Київської міської ради є Київська міська державна адміністрація, яка паралельно виконує функції державної виконавчої влади, що є особливістю здійснення виконавчої влади в місті Києві.

З метою стабілізації будівництва, підвищення платоспроможності населення, забезпечення реалізації житлових прав громадян, які потребують державної підтримки, стимулювання розвитку будівельної та суміжних галузей в умовах світової фінансової кризи, 25 грудня 2008 року було прийнято Закон «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва» (далі - Закон №800-VI) .

За приписами частини 1 статті 2 Закону №800-VI основними джерелами фінансування заходів, визначених цим Законом, у тому числі (…) є кошти, передбачені законом про Державний бюджет України та кошти місцевих бюджетів

Стаття 4 цього Закону врегульовує питання державної підтримки будівництва доступного житла та визначає, що доступне житло - збудовані і ті, що будуються за державної підтримки, житлові будинки (комплекси) та квартири.

Так, згідно із частиною 2 статті 4 Закон № 800-VI Державна підтримка будівництва доступного житла полягає у сплаті державою 30 відсотків вартості будівництва (придбання) доступного житла та/або наданні пільгового іпотечного житлового кредиту.

За приписами частини 11 цієї ж статті, умови здешевлення вартості будівництва доступного житла створюються у тому числі (…) шляхом надання органами місцевого самоврядування в користування забудовнику земельної ділянки під будівництво доступного житла без проведення аукціону з установленням річного розміру плати за користування земельними ділянками на рівні розміру плати за землю, що встановлюється Податковим кодексом України.

Отже, Закон № 800-VI визначає різні джерела фінансування доступного житла, у тому числі за рахунок державного та місцевих бюджетів, а також передбачає умови здешевлення вартості житла, які має враховувати у тому числі відповідач.

Частина восьма статті 4 Закон № 800-VI передбачає, що контроль за будівництвом та прийняттям в експлуатацію об`єктів доступного житла покладається на Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські державні адміністрації та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

За правилами підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об`єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, шляхів місцевого значення, а також капітального та поточного ремонту вулиць і доріг населених пунктів та інших доріг, які є складовими автомобільних доріг державного значення (як співфінансування на договірних засадах).

У контексті предмету спору, на підставі частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до повноважень відповідача у галузі будівництва у тому числі (…) відноситься виконання або делегування на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконструкцію і ремонт житла, інших об`єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності;

розгляд і внесення до відповідних органів виконавчої влади пропозицій до планів і програм будівництва та реконструкції об`єктів на відповідній території;

залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об`єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування;

організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

Зміст вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що на відповідача, як виконавчий орган Київської міської ради, який в силу визначених Законом № 401-XIV особливостей, паралельно виконує функції державної виконавчої влади - місцевої державної адміністрації, покладено виконання повноважень, закріплених у Законах № 280/97-ВР, № 586-XIV, № 800-VI, а саме:

здійснення на відповідних територіях державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків;

контроль за будівництвом та прийняттям в експлуатацію об`єктів доступного житла;

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні спору по суті, Верховний Суд насамперед керується таким.

Згідно із частиною шостою статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

За приписами частин де`ятої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Положенням статті 59 Закону № 280/97-ВР стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, дано офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (далі - Рішення № 7-рп/2009).

В абзаці 3 пункту 3 Рішення № 7-рп/2009 зазначено, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами.

В абзаці 7 пункту 4.1 сформований висновок Конституційного Суду України, згідно із яким органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Водночас згідно із позицією Конституційного Суду України, закріпленою в абзацах 5 та 6 пункту 5 Рішення № 7-рп/2009 органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування та громадянами, що породжує у громадян упевненість у тому, що їхнє становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

В аспекті конституційного подання (щодо якого прийнято рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009) Конституційний Суд України роз`яснив, що положення частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР (з наступними змінами) стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни необхідно розуміти так, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У цьому контексті Верховний Суд наголошує, що оцінка оскаржених розпоряджень має відбуватись насамперед із урахуванням вищенаведених законів та Рішення № 7-рп/2009, оскільки саме із посиланням на статтю 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідач приймав розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла та в подальшому оскаржені розпорядження від 26 лютого 2016 року № 95 та від 26 серпня 2016 року № 744.

Спірні правовідносини регламентують будівництво об`єкта доступного житла за відповідною державною програмою - багатоквартирного житлового будинку із залученням коштів міського бюджету, коштів громадян та інших коштів у таке будівництво, а отже, відповідач був зобов`язаний в межах наданих йому законами та Конституцією України повноважень вживати заходи з виконання розпорядження № 1259.

У розпорядженнях № 95, № 744 в якості підстави внесення змін до розпорядження № 1259, зазначена необхідність здійснення фінансування та своєчасного завершення будівництва житлового будинку на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі.

Проте оскаржені розпорядження не містять інформації про підстави та повноваження, визначені статтею 59 Закону України № 280/97-ВР та Рішення № 7-рп/2009 вносити зміни в раніше прийняте розпорядження.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суд вважає, що стаття 31 Закону України № 280/97-ВР не містить підстав та повноважень вносити зміни в раніше прийняті розпорядження у визначений відповідачем спосіб.

Отже, розпорядження Київської міської державної адміністрації № 95 від 26 лютого 2016 року та № 744 від 26 серпня 2016 року «Про внесення змін до розпорядження виконавчого Київської міської державної адміністрації від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» необхідно скасувати.

Щодо позовних вимог про зобов`язання Київської міської державної адміністрації та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла» виконати розпорядження від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен», Суд зазначає таке.

Вищевказані Закони № 800-VI, № 280/97-ВР передбачають різні джерела фінансування доступного житла та дії уповноважених органів щодо реалізації Програм із забезпечення житла, в залежності від умов, можливостей та обраного способу реалізації завдань.

Водночас конкретні заходи щодо реалізації наведених програм не були предметом спору та дослідження в межах цієї справи.

Отже, позовні вимоги в цій частині є передчасним та задоволенню не підлягають.

Відповідно до положень статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Отже, рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати з ухваленням нового рішення про часткове задоволення позову.

VII. СУДОВІ ВИТРАТИ

У заяві про стягнення судових витрат позивач просить у разі ухвалення рішення на його користь стягнути за рахунок бюджетних асигнувань відповідача судові витрати, пов`язані зі сплатою судового збору в розмірі 8 640, 00 грн та витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 14 000,00 грн.

Відповідно до статті 132 КАС України судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. До витрат, пов`язаних з розглядом справи, належать, зокрема, витрати на професійну правничу допомогу.

Частиною 3 статті 139 КАС України передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Згідно із частиною 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Питання, що стосуються витрат на професійну правничу допомогу, регулюються статтею 134 КАС України. Відповідно до частини 2 цієї статті за результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.

Позивач витратив на правову допомогу 14 000,00 грн, яку йому надавала адвокат Пасічник Вікторія Віталіївна.

Вартість правової допомоги підтверджується: актом приймання-передачі правової допомоги від 25 січня 2020 року, актом приймання -передачі правової допомоги від 01 лютого 2010 року, від 25 лютого 2020 року, квитанцією на суму 3000,00 грн, квитанцією від 16 січня 2010 року на суму 5000,00 грн, квитанцією від 08 лютого 2020 року на суму 3000,00 грн, квитанцією від 25 лютого 2020 року на суму 3000,00 грн.

Враховуючи, що судом касаційної інстанції скасовується рішення судів попередніх інстанцій з ухваленням нового про часткове задоволення позову, а саме двох позовних вимог із трьох, стягненню на користь позивача підлягає 9333,50 грн ((14 000 /3)*2) судових витрат у вигляді професійної правничої допомоги.

За подання позову, апеляційної та касаційної скарги позивачем сплачено судовий збір у розмірі 8 640,00 грн, який відповідно до статті 139 КАС України необхідно прапорційно покласти на Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), а саме в розмірі 5760,00 грн (8640,00 грн/3)*2).

Керуючись статтями 345 349 351 355 356 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року 826/16308/17 скасувати, ухвалити нове рішення про часткове задоволення позову.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 95 від 26 лютого 2016 року «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла».

Визнати протиправними та скасувати розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) № 744 від 26 серпня 2016 року «Про внесення змін до розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)» від 19 липня 2012 року № 1259 «Про будівництво житлового будинку для працівників КП «Київський метрополітен» та ПАТ «Київметробуд» на АДРЕСА_1 у Голосіївському районі за програмою доступного житла».

В решті позовних вимог відмовити.

Стягнути з Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) на користь ОСОБА_1 судові витрати у розмірі 5760,00 грн та судові витрати у вигляді професійної правничої допомоги у розмірі 9 333,50 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа