№ 826/16964/18 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року

м. Київ

справа № 826/16964/18

провадження № К/9901/8845/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу

за адміністративним позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія «Браво» про стягнення заборгованості у розмірі 9 462 302,98 грн, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 (головуючий суддя - Костенко Д.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 (головуючий суддя - Бужак Н. П., судді - Костюк Л.О., Кобаль М.І.)

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2018 року Державна авіаційна служба України звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Авіакомпанія «Браво», в якому просила суд стягнути з відповідача заборгованість зі сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях у сумі 9 462 302,98 грн за листопад 2017 року - липень 2018 року.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач, надавши послуги з перевезення пасажирів і вантажів та отримавши від пасажирів та відправників вантажу державний збір, в порушення вимог норм Повітряного кодексу України і постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях» №819 не перерахував відповідні збори до Державного бюджету України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду від 21.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано тим, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2018 у справі №826/11485/17, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2018, визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 №819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.03.2017 №182), а отже на час розгляду цієї справи правові підстави для сплати відповідачем заявленої до стягнення суми коштів відсутні, з огляду визнання судом їх незаконними і нечинними з моменту прийняття. Також суди вказали, що Постанова Кабінету Міністрів України від 21.11.2018 №1101, якою внесено зміни Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, виклавши його у новій редакції, не може бути застосована до спірних правовідносин щодо стягнення суми коштів за листопад 2017 року - липень 2018 року з огляду на положення ч. 1 ст. 58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї

5. У березні 2020 року Державною авіаційною службою України подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020. У касаційний скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

6. У касаційній скарзі позивач посилається на п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України та стверджує про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

7. Скаржник вказує, що згідно з положеннями Постанови №819 платежі, що підлягають сплаті до спецфонду, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності. Посилається на те, що відповідно до ч. 2 ст. 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року, до якої приєдналась і Україна, інформація про всі збори публікується і повідомляється Міжнародній організації цивільної авіації (ICAO, членом якої Україна є з 1992 року), та зазначає, що інформація про збір за кожного пасажира та за кожну тонну вантажу ІСАО Державіаслужбою була надана, і жодних рекомендацій чи заперечень не надходило. Такий збір опублікований в офіційних документах міжнародних організацій, що свідчить про визнання збору на міжнародному рівні.

8. Позивач стверджує, що в Збірнику аеронавігаційної інформації України від 24.05.2018 у розділі GEN 4.1.6 зазначено перелік та ставки державних зборів у розмірах, аналогічних тим, що вказані в додатку 2 до Постанови №819; Асамблеєю ІСАО було підтверджено той факт, що практика стягування зборів з «користувачів», як у випадку України та ЄС, відповідає політиці ІСАО та не протирічить Чиказькій конвенції. Зазначене, на думку скаржника, є свідченням сприйняття та відповідності політиці та рекомендованій практиці ІСАО справляння Україною державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, з метою виконання уповноваженим органом з питань цивільної авіації своїх завдань і функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях.

9. Крім того, позивач посилається на постанову Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №826/16485/16, відповідно до якої та обставина, що на дату касаційного перегляду визнано незаконними та нечинними положення пунктів 5, 6 розділу ІІ Додатку до Положення №819, не може заперечити того, що підстави для нарахування збору за перевезення за ставками, визначеними пунктом 5 розділу ІІ Додатку до Положення №819 існували в минулому (зокрема за період, за який виникла заборгованість), як і позбавити відповідача обов`язку сплатити до державного бюджету кошти, які він отримав на підставі правових норм, які згодом в судовому порядку визнано нечинними.

10. Відзиву на касаційну скаргу не надходило, що у відповідності до ч. 4 ст. 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції

11. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.03.2020 для розгляду справи №826/16964/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Мельник-Томенко Ж.М., Яковенко М.М.

12. Ухвалою Верховного Суду від 16.04.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

13. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19.10.2021 призначено повторний автоматизований розподіл справи №826/16964/18, у зв`язку зі зміною спеціалізації та веденням до іншої судової палати судді Яковенка М.М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

14. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 19.10.2021 визначено новий склад суду: Жук А.В. (головуючий суддя), Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.

15. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2023 адміністративну справу прийнято до провадження вказаною колегією суддів та призначено до судового розгляду у попередньому судовому засіданні.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звітів про пасажирів, які відправляються з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, за листопад 2017 року - липень 2018 року позивачем виставлено відповідачу для оплати рахунки-фактури: від 21.12.2017 №535 на суму 178 558,84 грн.; від 22.01.2018 №39 на суму 422 423,97 грн.; від 21.02.2018 №85 на суму 322 847,32 грн.; від 21.03.2018 №129 на суму 355 764,16 грн.; від 23.04.2018 №322 на суму 651 396,91 грн.; від 21.05.2018 №428 на суму 1 199 429,54 грн.; від 21.06.2018 №618 на суму 2 158 140,05 грн.; від 23.07.2018 №742 на суму 2 537 389,95 грн.; від 21.08.2018 №862 на суму 1 6363 52,24 грн.

17. Розрахунок сум, визначених у виставлених рахунках-фактурах, здійснювався позивачем на підставі додатку 2 до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 року №819.

18. Зазначені рахунки відповідачем сплачені не були.

ІІІ. Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги

19. За приписами ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

21. Згідно з п.п. 3, 4 ч. 5 ст. 12 Повітряного кодексу України надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності:

- за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України (п. 3);

- за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України (п. 4).

22. Відповідно до ч. 7 ст. 12 Повітряного кодексу України забезпечення надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.

23. Державіаслужба, відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520, є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.

24. Згідно з ч. 8 ст. 12 Повітряного кодексу України платежі, що підлягають сплаті до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності.

25. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій посилались на те, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2018 у справі №826/11485/17, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2018, визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 №819, та зробили висновок про відсутність правових підстав для сплати відповідачем заявленої до стягнення суми коштів.

26. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах та на неврахування судами попередніх інстанцій постанови Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №826/16485/16, та аналогічної постанови Верховного Суду від 18.03.2020 у справі №826/15268/17. У зазначених справах Судом зроблено висновок про те, що та обставина, що на дату касаційного перегляду цієї справи вказаний пункт визнано нечинним (з 1 січня 2014 року) не може заперечити того, що в період, коли виникли спірні правовідносини він фактично діяв і ставки, визначені Положенням №819, Державіаслужба застосовувала. Так само їх мали б застосовувати авіаперевізники, надаючи послуги з перевезення пасажирів і багажу.

27. У вказаних справах судами встановлено, що відповідачі посилалися зокрема на відсутність правових підстав для нарахування їм державного збору у зв`язку з набранням законної сили постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2017 у справі № 826/17492/16, якою положення пунктів 5, 6 розділу II Додатку до Положення №819 визнано незаконними і нечинними з 01.01.2014.

28. Верховний Суд зробив висновок про те, що якщо норми цього Положення діяли у період, за який позивач просить стягнути заборгованість, були обов`язковими і їх виконували, то говорити про безпідставність вимог Державіаслужби після того, як їх визнано нечинними в контексті спірних правовідносин є недоречним.

29. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що у вищезазначених справах положення пунктів 5, 6 розділу II Додатку до Положення №819 було визнано незаконними та нечинними на підставі їх невідповідності правовим актам вищої юридичної сили, в той час як у справі №826/11485/17, на рішення у якій посилалися суди попередніх інстанцій, підставою для визнання незаконними та нечинними пункту 11 та додатків 2, 4 Положення №819 слугувало те, що регуляторний акт в окремій його частині не пройшов необхідної процедури його прийняття, у зв`язку з чим вказані положення були визнані нечинними з моменту їх прийняття.

30. Колегія суддів звертає увагу, що 10 березня 2023 року Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду розглянув справу № 826/13458/17, предметом касаційного розгляду у якій було оскарження позивачем (Державна авіаційна служба України) судових рішень, якими відмовлено у задоволенні позову до Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні авіалінії України" про стягнення заборгованості на підставі, зокрема положень постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 "Про затвердження Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях" (далі - Постанова № 819).

31. Суд касаційної інстанції у наведеній справі погодився із висновками судів попередніх інстанцій, які зазначали, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до повноважень Верховної Ради України виключно шляхом прийняття відповідних законів, а тому, зважаючи на законодавчо закріплений порядок, строки та розмір сплати спірного збору, у відповідача відсутній обов`язок по його сплаті; з 01.01.2014 положення постанови Кабінету Міністрів України № 819, на підставі яких позивач нараховував до сплати відповідачу спірні державні збори за період липня 2014 року по січень 2015 року, визнано нечинними.

32. Верховний Суд у вказаній справі відступив від висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 826/16485/16, від 18.03.2020 у справі № 826/15268/17, від 24.04.2020 у справі № 826/7916/17, від 27.05.2020 у справі № 826/15210/16 та зазначив, зокрема, що ні Положення № 819, ні Ліцензійні умови станом на час виникнення спірних правовідносин не визначали порядок, строки нарахування та сплати державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях. Отже, встановлений законодавством обов`язок щодо сплати державного збору, з урахуванням положень статей 67 92 Конституції України, не регулювався жодним законом. Так, Суд дійшов висновку, що закону, який би визначав розмір, строк та порядок сплати державного збору на підставі виставлених рахунків-фактури у спірних правовідносинах, Верховною Радою України не приймалося. Водночас єдиним нормативно-правовим актом, який визначав, відповідно до пунктів 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України, розмір державного збору був пункт 5 розділу ІІ Додатку Положення № 819.

33. Верховний Суд у справі № 826/13458/17 констатував, що суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, зокрема, врахували висновок, сформований у постанові Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.11.2017 у справі № 826/17492/16. У межах цієї справи, на дату звернення з адміністративним позовом (жовтень 2017 року), набрала законної сили постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2017 у справі № 826/17492/16, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2017, а згодом - ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16.05.2017, якою положення пунктів 5, 6 розділу II Додатку до Положення № 819 визнано незаконними і нечинними з 01.01.2014. У справі № 826/17492/16 суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що державні збори до Фонду, у тому числі елементи правового механізму таких зборів, як-то розмір і порядок сплати, мають бути передбачені винятково законом. Делегування парламентом функції із встановлення державних зборів іншим органам державної влади суперечить Конституції України. Стягнення на підставі Постанови № 819 зборів за виліт/приліт пасажирів/вантажів з/на території України суперечить статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року та свідчить про незаконність Постанови № 819 в цій частині.

34. Верховний Суд у справі № 826/13458/17 також зазначав, що не зважаючи на те, що рішення суду у справі № 826/17492/16 набуло законної сили лише у березні 2017 року, водночас, визнаючи незаконним пункти 5 та 6 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889), суди встановили його нечинність, починаючи з 01.01.2014. У межах справи № 826/17492/16 застосовано ретроспективний механізм скасування усіх прав та обов`язків, які породжувались (встановлювались) таким актом.

35. Крім цього, Верховний Суд звертав увагу, що станом на час вирішення справи в суді касаційної інстанції, згідно із Законом України від 13.07.2020 № 759-IX "Про внесення змін до Повітряного кодексу України щодо удосконалення механізму справляння державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України" (набув чинності 07.08.2020) Повітряний кодекс України доповнено статтею 12-1, якою визначено особливості справляння і ставки державного збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та державного збору за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. Отже, приймаючи такі зміни до Повітряного кодексу України, законодавець дійшов висновку про необхідність визначення розміру ставок державного збору саме через закон, що відповідає вимогам статей 67 92 Конституції України.

36. Отже, Верховний Суд у справі № 826/13458/17, відступаючи від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 19.02.2020 у справі № 826/16485/16, від 18.03.2020 у справі № 826/15268/17, від 24.04.2020 у справі № 826/7916/17, від 27.05.2020 у справі № 826/15210/16, сформулював такий правовий висновок.

Нечинність нормативно-правового акту не створює та не породжує для осіб учасників таких правовідносин, на яких спрямоване регулювання певних відносин, жодних законодавчо визначених прав та обов`язків. Через втрату юридичної сили, на підставі такого акту, не може виникати законодавчо встановленого обов`язку та не породжуються права вимоги на його виконання для іншої сторони. На підставі незаконного нормативно-правового акту не можна вважати правомірними вимоги, що не відповідає принципу законності, який є складовою принципу верховенства права.

Заявлена позивачем вимога, яка є предметом перевірки щодо обов`язку відповідача, перебуває за межами їхньої правомірності, у позивача не виникає права законної вимоги, а у відповідача - обов`язку на підставі незаконного нормативного-правового акту здійснити сплату такого збору.

Для обов`язку сплати відповідачем спірного державного збору, у тому числі за сформованими рахунками-фактурами, необхідна наявність відповідної законодавчої бази, яка, як зазначалось вище, у спірний період було відсутня.

37. За наведених обставин, виходячи із вимог статті 341 КАС України та підстав касаційного оскарження, відсутні підстави для застосування у цій справі висновків, висловлених Верховним Судом у постановах від 19.02.2020 у справі № 826/16485/16 та від 18.03.2020 у справі № 826/15268/17.

38. Що стосується посилання позивача на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, касаційний суд позбавлений можливості перевірити такі доводи, оскільки скаржником у касаційній скарзі не вказано норми права, стосовно якої має бути викладено правовий висновок.

39. Таким чином, перевіривши за матеріалами адміністративної справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття даного касаційного провадження, Верховний Суд зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову та вірно врахували наявність рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.06.2018 у справі №826/11485/17, яке набрало законної сили.

40. Висновки судів першої та апеляційної інстанції відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 відсутні.

41. Відповідно до частин 1 - 4 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

42. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина 5 статті 242 КАС України).

43. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

44. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

46. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.02.2020 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..................................

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко

В.М. Соколов

Судді Верховного Суду