№ 826/17781/16 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 826/17781/16

адміністративне провадження № К/9901/3634/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/17781/16

за позовом Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу (далі - Об`єднання Комітетів для Євреїв), Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (далі - Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв) до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним нормативно-правового акту, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Об`єднання Комітетів для Євреїв та Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв

на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.05.2018, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів: Кармазіна О.А., Скочок Т.О.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Вівдиченко Т.Р., суддів Файдюка В.В., Чаку Є.В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 09.11.2016 Об`єднання Комітетів для Євреїв та Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв звернулися до суду з позовом, у якому просили визнати нормативно-правовий акт незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, а саме: постанову Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 №668 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1094» (далі - постанова № 668) в частині пункту 2, яким визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» (далі- Порядок №1094).

В обґрунтування позовних вимог Об`єднання Комітетів для Євреїв та Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв зазначили, що єдиним нормативно-правовим актом, який визначав порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 Порядок №1094. Водночас, із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови №668 Порядок №1094 втратив чинність, що призвело до неможливості розробки проектів землеустрою з організації та встановлення меж історико-культурного призначення, а відтак й охорони особливо цінних земель та об`єктів, що на них розташовані. Крім того, позивачі стверджують, що скасування Порядку №1094 позбавило можливості реалізувати приписи статті 47 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) усіх учасників земельних правовідносин, у тому числі і їх.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 16.05.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3. 01.02.2019 Об`єднання Комітетів для Євреїв та Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв звернулись до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

4. Верховний Суд ухвалою від 11.02.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.07.2019 №880/6143/17 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді-доповідача Гімона М.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

6. Протоколом розподілу справи від 02.07.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.

7. Ухвалою судді Верховного Суду від 03.07.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Суди встановили, що 12.10.2016 набрала чинності постанова №668, пунктом 2 якої визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094, якою було затверджено Порядок № 1094).

Відповідно до пояснювальної записки до проекту вказаної постанови, вона розроблена на виконання пункту 4 розділу II Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 02.06.2015 № 497-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» (далі - Закон №497-VIII) з метою приведення нормативно - правових актів Кабінету Міністрів України у відповідність з вимогами чинного законодавства.

Позивачі, стверджуючи, що питання про законність даного нормативного акту постало під час розгляду інших адміністративних справ, зокрема, №461/11017/15-а, №462/3403/16-а, №2а-7780-2011, а також безпосередньо порушує їх права, передбачені, зокрема, Законом України від 25.06.1992 № 2494-XII «Про національні меншини в Україні», звернулися до суду із цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Уряд при прийнятті пункту 2 постанови №688 діяв у відповідності до наданих йому Конституцією України Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законом № 858-IV повноважень на реалізацію положень Закону №497-VIII з метою уніфікації процедури розробки проекту землеустрою та зменшення обсягу підзаконних нормативних актів, якими вказане питання було врегульовано.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Касаційну скаргу позивачі обґрунтували посиланням на те, що Закон № 497-VIII не містить вимог про скасування актів Кабінету Міністрів України. При цьому позивачі вказують на те, що судами попередніх інстанцій не з`ясовано в чому полягає невідповідність Порядку № 1094 вимогам Закону № 497-VIII. Окрім того, скаржники зазначають, що положення статей 30 186 186-1 ЗК України та статей 22, 25 - 28, 47 Закону № 858-IV не визначають порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення, як помилково вважають суди першої та апеляційної інстанцій.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить із такого.

12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Відповідно до статті 113 Конституції України та частини першої статті 1 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

14. До повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить: а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом; б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель; в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом; г) координація проведення земельної реформи; ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель; д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою; е) встановлення порядку проведення моніторингу земель; е) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст; є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону (стаття 13 ЗК України).

15. З метою уніфікація видів документації із землеустрою, усунення розбіжностей у назвах документацій із землеустрою у різних законах, визначення виключного переліку суб`єктів, які здійснюють погодження конкретних видів документації із землеустрою, та складу і змісту усіх видів документації із землеустрою 02.06.2015 було прийнято Закон № 497-VIII, яким, зокрема до ЗК України та Закону № 858-IV було внесено зміни щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою, а саме уніфіковано види документів із землеустрою, усунуто розбіжності у назвах документацій із землеустрою, визначено вичерпний перелік суб`єктів, які здійснюють погодження та затвердження документації із землеустрою, її склад.

16. Пунктом 4 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону № 497-VIII визначено Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом:

привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом;

забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

17. 22.09.2016 Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 668, пунктом 2 якої визнав такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 № 1094, якою затверджувався Порядок № 1094, який визначав механізм розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення.

18. Як видно із пояснювальної записки до проекту оскаржуваної постанови, зазначена постанова розроблена на виконання пункту 4 розділу II Прикінцевих та перехідних положень Закону № 497-VIII з метою приведення нормативно - правових актів Кабінету Міністрів України у відповідність з вимогами чинного законодавства в частині визначення складу документації із землеустрою, порядку її розроблення, погодження та затвердження.

19. За результатами правової експертизи проекту оспорюваної у цій справі постанови Уряду Міністерством юстиції України складено-висновок від 15.07.2016, відповідно до якого, проект оскаржуваної постанови відповідає Конституції, а також актам вищої юридичної сили.

20. Згідно із довідкою про погодження проекту постанови, яка є предметом судової ревізії у цій справі, вона погоджена із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Головою Державної регуляторної служби України, Міністерством екології та природних ресурсів України.

21. Так, статтею 181 ЗК України (тут і надалі у редакції, яка була чинною на момент прийняття постанова №668) визначено, що землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

22. В силу статті 185 ЗК України землеустрій здійснюється суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.

Землеустрій здійснюється відповідно до закону.

23. Закон №858-IV (тут і надалі у редакції, яка була чинною на момент прийняття постанови №668) визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування (далі - Закон).

24. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 2 Закону № 858-IV землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

25. За правилами пункту «г» частини першої статті 10 Закону № 858-IV до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері землеустрою належать затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань землеустрою.

26. Статтею 47 Закону 858-IV визначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об`єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам`яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів включають: а) завдання на складання проекту землеустрою; б) пояснювальну записку; в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів; г) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території); ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; д) у межах населеного пункту - копію графічної частини генерального плану населеного пункту (за наявності), а за межами населеного пункту - копію відповідної містобудівної документації (за наявності) і копію рішення про затвердження такої документації; е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності); є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні; ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів; з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів; и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів у натурі (на місцевості); і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок; ї) матеріали погодження проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України.

Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

27. У свою чергу, статтями 186 та 186-1 ЗК України регламентовано порядок погодження та затвердження проектів землеустрою, у тому числі проектів землеустрою земельної ділянки: природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, земельної ділянки, розташованої на території чи в межах об`єкта природно-заповідного фонду або в межах прибережної захисної смуги; розташованої на території пам`яток культурної спадщини національного значення, їх охоронних зон та охоронюваних археологічних територіях; розташованої на території земель історико-культурного призначення, пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення.

28. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством (ЗК України та Законом № 858-IV) регламентовано порядок, процедуру та правила розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів.

29. Як було зазначено вище, у зв`язку із прийняттям Закону №497-VIII процедура розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно - заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико - культурного призначення зазнала змін.

30. Оспорюваний пункт постанови № 668 був прийнятий відповідачем на виконання вимог Закону № 497-VIII та з метою уніфікації процедур розробки проекту землеустрою та зменшення обсягу підзаконних нормативно-правових актів, якими вказане питання було врегульовано, до числа яких належав й Порядок №1094, який ухвалювався у 2004 році на виконання вимог статті 47 Закону № 858-IV, яку згідно із Законом № 497-VIII викладено у новій, наведеній вище редакції

31. До внесення вказаних змін частина четверта статті 47 Закону № 858-IV передбачала, що порядок розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення встановлюється Кабінетом Міністрів України.

32. Після викладення статті 47 Закону № 858-IV у редакції Закону №497-VIII вона не містить бланкетної норми, яка відсилає до підзаконних нормативно-парових актів.

33. У зв`язку із наведеним, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що Кабінет Міністрів України при прийнятті пункту 2 постанови №688 діяв у відповідності до наданих йому Конституцією України ЗК України, Законом № 858-IV повноважень на реалізацію положень Закону №497-VIII, що, у свою чергу, спростовує твердження позивачів про те, що згадана постанова не відповідає акту вищої юридичної сили.

34. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

35. Як зазначено у частині четвертій статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

36. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій оскаржуваних рішення та постанови і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи позивачів відхилено.

37. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Об`єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу, та Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.05.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2018 у справі №826/17781/16 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко