ПОСТАНОВА

Іменем України

28 грудня 2021 року

Київ

справа №826/17880/17

адміністративне провадження № К/9901/61578/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Бучик А.Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.04.2018 (суддя - Васильченко І.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суд від 08.08.2018 (судді - Петрик І.Й., Собків Я.М., Епель О.В.) у справі за позовом Хотянівської сільської ради Вишгородського району Київської області до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Надра Ресурс» про скасування рішень,

встановив:

У грудні 2017 року Хотянівська сільська рада звернулась до суду з позовом, в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №250 від 12.08.2016 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» в частині надання спеціального дозволу ТОВ «Надра ресурс».

-визнати протиправним спеціальний дозвіл №4788 від 22.09.2016 виданий Державною службою геології та надр України Товариству з обмеженою відповідальністю «Надра ресурс» (4114, м. Київ, вул. Дубровицька, 28, код ЄДРПОУ 39491506) для геологічного вивчення надр ділянки «Деснянське Центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка) Осещинська та Ділянки №2 (верхня ділянка) Хотянівська)

-визнати протиправним та скасувати протокол ДКЗ України по запасах корисних копалин про затвердження запасів корисних копалин ділянки «Деснянське Центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка Осещинська та Ділянка №2 (верхня ділянка) Хотянівська ) згідно спеціального дозволу №4788 від 22.09.2016.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.01.2015 ТОВ «Надра Ресурс» звернулось до Держгеонадра для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків ділянки «Деснянське-центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка) Осещинська, Ділянка №2 (верхня ділянка) Хотянівська).

Листом від 01.02.2016 №1384/13/12-16 Державна служба геології та надр України звернулась до позивача в якому просила розглянути в термін до 01.03.2016 питання щодо погодження видачі ТОВ «Надра Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків ділянки «Деснянське-центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка) Осещинська, Ділянка №2 (верхня ділянка) Хотянівська), що знаходиться у Вишгородському районі Київської області.

Листом від 24.02.2016 № 93/02-31 «Про погодження видачі спеціального дозволу на користування надрами» Хотянівська сільська рада повідомила Держгеонадра про те, що зазначене питання буде винесено на розгляд чергової сесії сільської ради, яка відбудеться в березні 2016 року; про рішення сесії буде повідомлено додатково.

17.03.2016 на засіданні 6 сесії Хотянівської сільської ради Вишгородського району Київської області прийнято протокольне рішення про відмову в погодженні видачі ТОВ «Надра Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків, про що Держгеонадра повідомлено листом від 07.04.2016 №158/02-31.

01.08.2016 відбулось засідання Державної комісії України по запасах корисних копалин, на розгляд якої було винесено питання про надання ТОВ «Надра Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами, за результатами розгляду якого, відповідно до протоколу Комісії від 01.08.2016 №1/2016 рекомендовано погодити надання товариству зазначеного дозволу.

Наказом Держгеонадра від 12.08.2016 №250 вирішено надати ТОВ «Надра Ресурс» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків ділянки «Деснянське-центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка) Осещинська та Ділянка №2 (верхня ділянка) Хотянівська) у Київській області.

22.09.2016 Держгеонадра видано ТОВ «Надра Ресурс» спеціальний дозвіл на користування надрами №4788.

Підставами для його видання стали протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин від 01.08.2016 №1/2016 та наказ Державної служби геології та надр України від 12.08.2016 №250.

Також судами встановлено, що позивач неодноразово звертався до відповідачів із заявами про анулювання протиправних рішень, однак станом на день звернення позивача до суду, відповідні рішення відповідачами не прийняті у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом.

Позовні вимоги обгрунтовані протиправністю спірних рішень, оскільки останні прийняті без погодження Хотянівської сільської ради Вишгородського району Київської області.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.04.2018, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України від 12.08.2016 №250 «Про надання спеціальних дозволів на користування надрами» в частині надання спеціального дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Надра Ресурс».

Визнано протиправним та скасовано спеціальний дозвіл виданий Державною службою геології та надр України від 22.09.2016 №4788 Товариству з обмеженою відповідальністю «Надра Ресурс».

Визнано протиправним та скасовано рішення, оформлене протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 01.08.2016 №1/2016 про затвердження запасів корисних копалин.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2018 рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 02.04.2018 в частині визнання протиправним та скасування рішення, оформленого протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 01.08.2016 року № 1/2016 про затвердження запасів корисних копалин скасовано та прийнято в цій частині нове рішення, яким визнано протиправним та скасовано протокол ДКЗ України по запасах корисних копалин в частині затвердження запасів корисних копалин ділянки «Деснянське Центральне» (Ділянка №1 (нижня ділянка) Осещинська та ділянка №2 (верхня ділянка) Хотянівська) згідно спеціального дозволу №4788 від 22.09.2016.

В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду від 02.04.2018 залишено без змін.

Ухвалюючи рішення про задоволення позову суд першої інстанції, з яким частково погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що ненадання позивачем згоди в погодженні видачі ТОВ «Надра Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення пісків, останній не набув статусу користувача надр, що свідчить про перевищення відповідачами наданих їм законом повноважень з питань погодження та надання спеціального дозволу на користування надрами.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправним та скасування рішення, оформленого протоколом Державної комісії України по запасах корисних копалин від 01.08.2016 №1/2016 та ухвалюючи в цій частині нове рішення, апеляційний суд виходив з того, що рішення ДКЗ про затвердження корисних копалин від 01.08.2016 №1/2016 не існує. Проте, оспорюваний протокол по суті є рішенням і похідним, оскільки прийнятий на підставі протиправного дозволу на користування надрами ТОВ «Надра ресурс» №4788 від 22.09.2016, а тому підлягає скасуванню.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився відповідач - Державна служба геології та надр України, звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просить їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що прийняття оскаржуваного наказу та надання ТОВ «Надра ресурс» спеціального дозволу на користування надрами відбулось з дотриманням передбаченої законом процедури. При цьому в частині щодо надання погодження органами місцевого самоврядування надання спірної ділянки надр у користування вважалось погодженим на підставі п. 9 Порядку №615.

Також посилався на те, що у визначений позивачу термін, останній не прийняв жодного рішення щодо погодження або відмови у погодженні надання ТОВ «Надра ресурс» спеціального дозволу на користування надрами. В свою чергу копія витягу з протоколу засідання Хотянівської сільської ради від 17.03.2016, на якому було відмовлено у такому погодженні, надійшла на адресу Держгеонадра лише у квітні 2017 року, тобто поза межами, встановленими позивачу для прийняття відповідного рішення.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Від Державної Комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України (далі - Комісія) надійшли письмові пояснення, в яких Комісія просила скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про відмову в позові.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, відповідно до статті 14 Кодексу України про надра (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.

Корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (стаття 6 Кодексу України про надра).

Відповідно до статті 10 Кодексу України про надра до відання сільських, селищних, міських та районних рад на їх території у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення.

За змістом ч. 2 та ч. 3 ст. 16 Кодексу України про надра (в зазначеній редакції) спеціальні дозволи на користування надрами надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до положень пункту 9 Порядку №615 (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою Міністрів АР Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; Мін природи - на всі види користування надрами; Держпраці - на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою та видобування, а також для цілей, не пов`язаних із видобуванням корисних копалин, в частині державного гірничого нагляду. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п`ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - п`ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п`ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.

В контексті наведених вище законодавчих норм, Держгеонадра як орган держави, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спеціальних дозволів на користування надрами (а також їх переоформлення, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну їх дії, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії в разі зупинення) при здійсненні своїх повноважень зобов`язана діяти у той спосіб, який передбачено наведеними вище положеннями законодавства.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з пунктами 34, 36 частини 1 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин та вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу.

Відповідно до ст. 59 Закону №280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Голова (…) сільської ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Отже, рішення ради викладаються виключно у формі рішень, які приймаються під час пленарних засідань сесії після спільного обговорення проекту рішення депутатами відповідної ради. Голова сільської ради є представником Ради. Проте він не може висловлювати позицію ради, щодо якої вона не визначилась у встановленому законом порядку та формі. Твердження голови ради про непогодження дозволу, без відповідного рішення ради, не може вважатися «рішенням» ради.

Відтак, на момент спливу місячного строку, упродовж якого Рада повинна була надати відповідь щодо погодження або непогодження видачі дозволу ТОВ «Надра Ресурс», Рада не прийняла жодного рішення, а тому у Держгеонадра були формальні підстави вважати, що відповідно до пункту 9 Порядку № 615 видачу дозволу погоджено.

Разом з тим, в межах встановленого строку (01.03.2016) позивач листом від 26.02.2016 повідомив відповідача, що порушене ним питання щодо погодження надання дозволу буде винесено на розгляд чергової сесії сільської ради, яка відбудеться в березні 2016.

17.03.2016 відбулось засідання 6-ї сесії VІІ скликання Хотянівської сільської ради, на якому вирішено відмовити ТОВ «Надра Ресурс» в отриманні спеціального дозволу на користування надрами.

Це рішення було надіслане до Держгеонадра, і враховуючи дату видання відповідачем спірного наказу - 12.08.2016 та надання ТОВ «Надра Ресурс» спеціального дозволу на користування надрами - 22.09.2016, мало б бути враховано відповідачем.

Таким чином, з формальної точки зору з боку позивача мало місце невиконання вимог відповідача щодо погодження у встановлений строк видачі дозволу на користування надрами.

Враховуючи положення пункту 9 Порядку №615, який пов`язує погодження лише зі спливом строку, встановленого для видачі дозволу, такі дії Держгеонадра не можуть вважатися протиправними. До того ж, відповідачем заперечується факт отримання рішення відповідача про відмову у погодженні надання спірного дозволу, а доказів на спростування такої позиції відповідача суду надано не було. Однак, на думку Суду, діючи добросовісно та неупереджено, Держгеонадра повинен був перш ніж видати оскаржуваний наказ з?ясувати позицію позивача.

Водночас, позивач знаючи, що встановлений відповідачем строк для погодження ним пропущено, направив копію рішення супровідним листом без відмітки про отримання, не переконався, що прийняте ним рішення доведено до відома відповідача, відтак певною мірою легковажно поставився до результату вирішення питання надання оскаржуваного дозволу.

Разом з тим, у контексті спірних правовідносин, оцінка дій Держгеонадра у зв`язку з видачею дозволу на користування надрами, який не було погоджено позивачем сама по собі не має вирішального значення.

Суд звертає увагу, що надання документів на погодження Раді, встановлення строку погодження та відповідна їх оцінка знаходяться поза межами впливу ТОВ «Надра Ресурс», яке звернулося за відповідним дозволом. Документи на погодження до Ради надіслало Держгеонадра і воно ж отримало відповідь. Таким чином, постає питання чи може Товариство нести відповідальність за порушення, що мали місце під час погодження.

Вирішення цього питання зокрема і спору загалом повинно узгоджуватися з міжнародними зобов`язаннями України, зокрема тими, які випливають з Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), яку ратифіковано Законом України №475/97-ВР від 17.07.1997.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ч. 2 ст. 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Суд звертає увагу на практику ЄСПЛ, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципів «належного урядування». Зокрема, у справі «Рисовський проти України» (рішення від 20.10.2011, заява № 29979/04, п. 71) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Застосовуючи ці принципи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що відносини щодо погодження надання дозволу виникли між Держгеонадра та Хотянівською сільською радою, тобто без участі ТОВ «Надра Ресурс».

Товариство мало підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними і дотримані усі умови, необхідні для надання дозволу.

За таких обставин покладення на Товариство негативних наслідків недотримання процедури погодження дозволу, до того ж без пропозиції щодо виплати належного відшкодування, навіть якщо припустити, що такі порушення мали місце, призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права.

З огляду на це, стверджувані у позові порушення під час вирішення Держгеонадра питання про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Надра Ресурс» самі по собі не можуть бути підставою для скасування цього дозволу.

Подібних висновків дійшов Верховний Суд у справі №806/1000/17 (постанова від 25.04.2018), №806/999/17 (постанова від 20.05.2021).

При цьому, прийняті відповідачем рішення оскаржуються позивачем лише з підстав відсутності з його боку погодження надання третій особі дозволу на користування надрами.

Наявність в рішеннях, діях чи бездіяльності відповідача інших порушень під час вирішення питання надання ТОВ «Надра Ресурс» оскаржуваного спеціального дозволу на користування надрами, в т.ч. процедурних, які б могли бути підставою для його скасування, позивачем не наведено і судами попередніх інстанцій не встановлено, а суд касаційної інстанції в силу приписів частини 2 статті 341 КАС України не наділений повноваженнями встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з ухваленням у справі нового рішення про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст. 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суд від 08.08.2018 - скасувати.

У задоволенні позову Хотянівської сільської ради Вишгородського району Київської області відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.Ю. Бучик

В.М. Кравчук