ПОСТАНОВА
Іменем України
17 вересня 2021 року
Київ
справа № 826/18026/17
провадження № К/9901/57333/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» до Державного агентства лісових ресурсів України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Світловодський завод пиломатеріалів», про визнання незаконним та нечинним наказу від 19 лютого 2007 року № 42, за касаційною скаргою Асоціації «Меблідеревпром» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Вєкуа Н.Г. від 01 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Файдюка В.В., Коротких А.Ю., Чаку Є.В. від 26 червня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. ТОВ «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» звернулось до суду з позовом до Державного агентства лісових ресурсів України, третя особа - ТОВ «Світловодський завод пиломатеріалів», про визнання незаконним та нечинним наказу від 19 лютого 2007 року № 42, у якому просило:
- визнати незаконним та нечинним наказ Державного агентства лісових ресурсів України від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробної деревини».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, позовні вимоги ТОВ «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» було задоволено.
Визнано незаконним та нечинним наказ Державного агентства лісових ресурсів України від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробної деревини».
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що пунктом 8 частини першої статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання.
Пунктами 1.2, 1.4, 1.6, 2.13 наказу Державного агентства лісових ресурсів України від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробної деревини» регулюються відносини, які визначають правила конкуренції.
4. Оскільки оскаржуваний наказ встановлює умови конкуренції та передбачає обмеження конкуренції при проведенні аукціонних торгів з реалізації необробленої деревини, а питання конкуренції регулюються виключно Законами України, суд дійшов висновку, що Державне агентство лісових ресурсів України приймаючи оскаржуваний наказ діяло всупереч вимог законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Асоціація «Меблідеревпром» звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ТОВ «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що наказом Державного комітету лісового господарства України від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробленої деревини» затверджено Положення про організацію та проведення аукціонів із продажу необробленої деревини.
7. Уважаючи зазначений наказ незаконним та таким, що істотно порушує його права, ТОВ «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до частин першої, третьої статті 38 Лісового кодексу України нормативно-правові акти з ведення лісового господарства розробляються в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Нормативно-правові акти, що визначають умови ведення лісового господарства, якісні та кількісні показники оцінки діяльності в цій галузі, затверджуються в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, та іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади.
9. Відповідно до пункту 1 Положення про Державний комітет лісового господарства України, затвердженого Указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 969/2000 (чинного на дату прийняття Наказу № 42), Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
10. Відповідно до пункту 3 Положення про Державний комітет лісового господарства України основними завданнями Держкомлісгоспу України, зокрема, є: забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, а також охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів; розроблення і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробленні та виконанні таких програм з питань використання і відтворення мисливських тварин, розвитку мисливського господарства.
11. Підпунктами 4, 9 пункту 4 Положення про Державний комітет лісового господарства України визначено, що Держкомлісгосп відповідно до покладених на нього завдань: розробляє норми, правила та інші нормативні документи у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів і відтворення лісів; реалізовує державну стратегію розвитку лісового і мисливського господарства щодо забезпечення споживачів деревиною, виробами з неї та іншою продукцією лісового та мисливського господарства; здійснює державний нагляд і контроль за додержанням вимог щодо охорони, захисту, використання та відтворенням лісів.
12. За результатами аналізу сучасного стану лісового господарства України, 18 квітня 2006 року Кабінет Міністрів України своїм Розпорядженням № 208-р схвалив Концепцію реформування та розвитку лісового господарства (далі також - Концепція), відповідно до положень якого передбачалось, зокрема, запровадження порядку реалізації заготовленої деревини на конкурсних засадах через аукціони і торги для формування прозорого ринку деревини (п. 4 Розділу IV «Шляхи та способи розв`язання проблем лісового господарства» Концепції). При цьому, як зазначено у вказаному пункті Концепції, таке впровадження є одним із механізмів ефективного використання лісових ресурсів, контроль за яким, згідно наведених вище положень законодавства, покладався на Держкомлісгосп (зараз - Державне агентство лісових ресурсів України).
13. Згідно із пунктом 2 Преамбули Концепції, Кабінет Міністрів України доручив Держкомлісгоспу (разом з Мінприроди, Мінагрополітики, Міноборони та іншими заінтересованими органами виконавчої влади) розробити та подати у шестимісячний строк пропозиції, що випливають з Концепції реформування та розвитку лісового господарства.
14. На думку скаржника, аналіз вищезазначених нормативних актів дає підстави для висновку, що організація та проведення аукціонів з продажу необробленої деревини - це один із законодавчо встановлених механізмів ефективного раціонального використання лісових ресурсів в Україні, формування прозорого ринку деревини.
15. Забезпечення державного нагляду та контролю за використанням лісових ресурсів, сприяння їхньому ефективному раціональному використанню, у т.ч. шляхом розроблення необхідних нормативно-правових актів відносилось до безпосередньої компетенції Держкомлісгоспу як центрального органу виконавчої влади, що реалізував політику у сфері лісового господарства (зараз - Державне агентство лісових ресурсів України).
16. Розроблення та затвердження Держкомлісгоспом наказу № 42 було здійснено у відповідності до положень Лісового кодексу України, на виконання Концепції та за прямим дорученням Кабінету Міністрів України, який спрямовував і координував діяльність Держкомлісгоспу.
17. Скаржник вважає, що під час розроблення та затвердження наказу № 42 Держкомлісгосп діяв у межах наданих йому повноважень, передбачених Лісовим кодексом України та деталізованих у діючому на той час Положенні про Державний комітет лісового господарства України, виконуючи у такий спосіб за дорученням Кабінету Міністрів України, відповідно до Концепції, одне із головних своїх завдань - забезпечення ефективного раціонального, цільового використання лісових ресурсів.
18. ТОВ «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» та ТОВ «Світловодський завод пиломатеріалів» подано відзиви на касаційну скаргу Асоціації «Меблідеревпром» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Пунктом 8 частини першої статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва, правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання.
21. Статтею 1 Лісового кодексу України передбачено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцерозташуванням виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах.
22. Згідно із частиною першою статті 6 Лісового кодексу України лісовими ресурсами є деревні, технічні, лікарські та інші продукти лісу, що використовуються для задоволення потреб населення і виробництва та відтворюються у процесі формування лісових природних комплексів.
23. Відповідно до статті 35 Лісового кодексу України організація лісового господарства передбачає:
1) розроблення та затвердження в установленому законом порядку нормативно-правових актів з ведення лісового господарства;
2) поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій, виділення особливо захисних лісових ділянок;
3) установлення віку стиглості деревостанів, норм використання лісових ресурсів;
4) проведення лісовпорядкування;
5) ведення державного лісового кадастру, обліку лісів;
6) ведення моніторингу лісів;
7) проведення лісової сертифікації;
8) здійснення інших організаційно-технічних заходів згідно з основними вимогами щодо ведення лісового господарства, визначеними законодавством.
24. Статтею 36 Лісового кодексу України визначено, що нормативно-правові акти з ведення лісового господарства встановлюють порядок і вимоги до системи заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, комплекс якісних та кількісних показників, параметрів, що забезпечують регулювання діяльності у цій галузі.
25. Відповідно до статті 38 Лісового кодексу України нормативно-правові акти з ведення лісового господарства розробляються в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Основні вимоги до ведення лісового господарства та заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів відповідно до цього Кодексу та закону затверджуються нормативно-правовими актами Кабінету Міністрів України.
Нормативно-правові акти, що визначають умови ведення лісового господарства, якісні та кількісні показники оцінки діяльності в цій галузі, затверджуються в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового господарства, за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, та іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади.
Вимоги нормативно-правових актів з ведення лісового господарства є обов`язковими до виконання всіма власниками лісів, постійними і тимчасовими лісокористувачами.
26. Пунктом 1 Положення про Державний комітет лісового господарства України, затвердженого Указом Президента України від 14 серпня 2000 року № 969/2000 (чинного на час видання спірного наказу) Державний комітет лісового господарства України (Держкомлісгосп України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
27. Відповідно до пункту 3 Положення про Державний комітет лісового господарства України основними завданнями Держкомлісгоспу України є: забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, а також охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів, мисливських тварин, підвищення ефективності лісового та мисливського господарства; здійснення державного управління, регулювання та контролю у сфері лісового і мисливського господарства; розроблення і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробленні та виконанні таких програм з питань використання і відтворення мисливських тварин, розвитку мисливського господарства.
28. Згідно із пунктом 4 Положення про Державний комітет лісового господарства України Держкомлісгосп України відповідно до покладених на нього завдань, зокрема: розробляє норми, правила та інші нормативні документи у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів і відтворення лісів; реалізовує державну стратегію розвитку лісового і мисливського господарства щодо забезпечення споживачів деревиною, виробами з неї та іншою продукцією лісового та мисливського господарства, проводить разом з суб`єктами господарювання постійний моніторинг внутрішнього і зовнішнього ринку продукції лісового і мисливського господарства, готує пропозиції і бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб; бере участь у формуванні та реалізації інвестиційної політики виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки.
29. Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 458/2011 затверджено Положення про Державне агентство лісових ресурсів України та визнати таким, що втратив чинність Указ Президента України від 14 серпня 2000 року № 969 «Про Положення про Державний комітет лісового господарства України».
30. Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України Державне агентство лісових ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи центральних органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій
31. Організація лісового господарства передбачає розроблення та затвердження в установленому законом порядку нормативно-правових актів із ведення лісового господарства.
32. Нормативно-правові акти з ведення лісового господарства розробляються в установленому порядку центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
33. Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства на час видання спірного наказу був Державний комітет лісового господарства України.
34. До основних завдань Державного комітету лісового господарства України віднесено, зокрема забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства.
35. Державний комітет лісового господарства України відповідно до покладених на нього завдань розробляє норми, правила та інші нормативні документи у сфері охорони, захисту, раціонального використання лісових ресурсів та реалізовує державну стратегію розвитку лісового господарства щодо забезпечення споживачів деревиною, виробами з неї та іншою продукцією лісового господарства.
36. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2006 року № 208-р схвалено Концепцію реформування та розвитку лісового господарства.
37. Пунктом 4 розділу IV «Шляхи та способи розв`язання проблем лісового господарства» Концепції реформування та розвитку лісового господарства передбачено, що ефективне використання лісових ресурсів передбачає запровадження порядку реалізації заготовленої деревини на конкурсних засадах через аукціони і торги для формування прозорого ринку деревини.
38. Згідно із пунктом 2 Преамбули Концепції реформування та розвитку лісового господарства Кабінет Міністрів України доручив Держкомлісгоспу разом з Мінприроди, Мінагрополітики, Міноборони та іншими заінтересованими органами виконавчої влади розробити та подати у шестимісячний строк пропозиції, що випливають із Концепції реформування та розвитку лісового господарства.
39. Отже, організація та проведення аукціонів із продажу необробленої деревини - це один із законодавчо встановлених механізмів ефективного раціонального використання лісових ресурсів в Україні, формування прозорого ринку деревини;
40. Розроблення та затвердження Держкомлісгоспом наказу від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробної деревини» було здійснено за прямим дорученням Кабінету Міністрів України на виконання Концепції реформування та розвитку лісового господарства відповідно до положень Лісового кодексу України.
41. З огляду на вищезазначене колегія суддів дійшла висновку, що наказ Державного комітету лісового господарства України від 19 лютого 2007 року № 42 «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробної деревини» було видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначений законами України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
42. Частиною першою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України установлено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
43. З огляду на те, що суди першої та апеляційної інстанцій повно установили фактичні обставини справи, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Асоціації «Меблідеревпром» задовольнити.
Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 01 березня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2018 року скасувати.
Ухвалити нову постанову.
У задоволенні позовних вимог Товариству з обмеженою відповідальністю «ВОЛИНЬ-ЕКО-ПРОД» відмовити.
Постанова є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний