ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року
м. Київ
справа № 826/18630/15
адміністративне провадження № К/9901/32553/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/18630/15
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Новий Формат ТВ» до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення про визнання незаконним розпорядження, -
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Новий Формат ТВ»
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Бєлової Л.А., суддів Безименної Н.В., Кучми В.С.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У серпні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Новий Формат ТВ» (далі - позивач, ТОВ «Новий формат ТВ») звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення (далі - третя особа, Національна рада), у якому просило визнати незаконним розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р «Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення та радіомовлення».
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що оскаржуване розпорядження відповідача є незаконним, оскільки прийняте з грубим порушенням законодавства. Так, на переконання позивача, спірне розпорядження у порушення положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» та Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не пройшло процедуру його оприлюднення як регуляторного акта та не було погоджено уповноваженим органом, тобто Державною регуляторною службою України.
2.1. Крім того, на думку позивача, приймаючи спірне розпорядження відповідач порушив імперативні приписи частини першої статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та погодив регуляторний акт, а саме проект рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743, який суперечить нормам Конституції та законів України. Зазначає, що проект наведеного рішення третьої особи не було опубліковано та не подано для погодження до Державної регуляторної служби України. В порушення приписів статті 92 Конституції України та частини другої статті 241 Господарського кодексу України рішенням від 11 червня 2015 року № 743 розширено повноваження Національної ради та встановлено відповідальність для осіб, яка може визначатися лише законами.
2.2. Позивач також звертає увагу, що на засідання КМУ Національна рада подала, а відповідач розглянув, інший за назвою та змістом проект розпорядження, аніж оскаржуване розпорядження від 30 червня 2015 року № 700-р. В порушення вимог Регламенту КМУ проект оскаржуваного розпорядження відповідача не надсилався уповноваженому представнику всеукраїнських об`єднань організацій роботодавців. Оскаржуване розпорядження не могло бути прийнятим, оскільки воно не проходило погодження, згідно з порядком денним, зазначеним у протоколі від 30 червня 2015 року № 71 за нього не голосували на засіданні КМУ. Крім того, пункт 2 питання 4 Протоколу від 30 червня 2015 року №71 свідчить про наявність зауважень та необхідність доопрацювання проекту розпорядження .
2.3. Окремо позивач наголошує, що частина друга спірного розпорядження не відповідає вимогам пункту 3 частини третьої § 46 Регламенту КМУ, затвердженого постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950, оскільки строк дії акта КМУ встановлюється виключно у випадку коли проект повністю або частково не відповідає acquis communautaire та за умови, що висновком Мін`юсту обґрунтовано необхідність прийняття акта на визначений строк. Однак, згідно з розділом 6 Висновку Міністерства юстиції України від 20 травня 2015 року за результатами правової експертизи проекту розпорядження КМУ «Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на радіоорганізації та провайдерів програмної експертизи за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення», такий проект за предметом правового регулювання не належить до пріоритетних сфер у яких здійснюється адаптація законодавства України до acquis communautaire. Крім того, зазначає, що частина друга спірного розпорядження у порушення вимог частини першої §40 Регламенту КМУ не погоджувалася із заінтересованими органами.
2.4. Також, на переконання позивача, погодження розмірів штрафів, які будуть застосовуватися до суб`єктів господарювання за порушення вимог законодавства про телебачення та радіомовлення мало здійснюватися шляхом затвердження постанови, а не розпорядження Кабінету Міністрів України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року адміністративний позов задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції вказав на те, що розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р є регуляторним актом, оскільки ним встановлено розміри штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення. Відповідачем відповідно до частини другої статті 77 КАС України не надано доказів дотримання процедури його прийняття, визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема процедури погодження винесеного розпорядження.
4.1. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що 30 червня 2015 року відповідачем прийнято оскаржуване розпорядження №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", яке не відповідає проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
4.2. Також, суд першої інстанції вказав на те, що саме проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" надавався Національною радою на погодження та був погоджений у встановленому порядку, а не рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року задоволено апеляційній скарги Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення та КМУ. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
5.1. Скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість висновків суду першої інстанції про те, що оскаржуване розпорядження відповідача є регуляторним актом.
5.2. Зазначив, що оскаржуване розпорядження відповідача є формою погодження розмірів штрафів, які згідно з частиною десятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ. У даному випадку регуляторним актом є саме рішення Національної ради від 11 червня 2015 року № 743 «Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телеорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення», яким було визначено розміри відповідних штрафів на виконання вимог закону.
5.3. Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідачем правомірно погоджено рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", оскільки розміри штрафів, які встановлені Національною радою і повинні бути погоджені з КМУ, були також погоджені з Державною регуляторною службою України шляхом погодження проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
5.4. Крім того, суд апеляційної інстанції врахував, що постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі №826/18626/15, яка набрала законної сили, було залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2019 року, яким відмовлено у задоволенні позову ТОВ "Новий формат ТВ" до Національної ради про визнання незаконним рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
6. 22 листопада 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «Новий формат ТВ», в якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року залишити в силі.
7. В обґрунтування касаційної скарги зазначено, що при ухвалені оскаржуваного рішення суд апеляційної інстанції не правильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права.
7.1. Так, скаржник наголошує, що у позовній заяві детального обґрунтував власну позицію, із якою погодився суд першої інстанції, щодо незаконності спірного розпорядження відповідача у зв`язку із наявністю процедурних порушень при прийнятті оскаржуваного розпорядження. Зазначав, що спірне розпорядження як регуляторний акт не проходило визначену Законом України «Про засади держаної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедуру погодження. Крім того, вказане розпорядження взагалі не розглядалося на відповідному засідання КМУ. Згідно з протоколом засідання КМУ від 30 червня 2015 року №71 на цьому засіданні відповідачем розглядався проект розпорядження «Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення», який у зв`язку із наявністю зауважень до нього, мав бути розглянутий повторно. Однак, суд апеляційної інстанції не надав оцінки наведеним обставинам, а тому дійшов необґрунтованого, помилкового та такого, що не відповідає обставинам справи, висновку про законність оскаржуваного розпорядження відповідача.
7.2. Також, скаржник наполягає, що судовим розглядом у справі №826/18626/15 установлено, що у порушення частини першої статті 21, частини першої статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» проект рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 як регуляторний акт не подавався на погодження і не погоджений Державною регуляторною службою України. Натомість, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнив різні регуляторні нормативно-правові акти - спірне розпорядження відповідача і рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 та ухилився від надання належної оцінки доводам позивача саме щодо нерозгляду і неприйняття оскаржуваного розпорядження на засіданні КМУ.
7.3. Крім того, скаржник звертає увагу на те, що штрафи, які затверджені рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року №743 є адміністративно - господарськими санкціями у розумінні частини першої статті 241 ГК України і як один із видів адміністративної відповідальності відповідно до пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України можуть встановлюватися лише законами України. Наукові висновки, отримані під час розгляду Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України положень частини десятої статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення», підтверджують неконституційність вказаної норми, в редакції яка діяла на момент прийняття Національної ради від 11 червня 2015 року №743 і спірного розпорядження відповідача, та прямо свідчать про неконституційність і невідповідність спірного розпорядження відповідача нормам Конституції України та Господарського кодексу України.
7.4. Підсумовуючи викладене скаржник вказав на те, що судом апеляційної інстанції невірно оцінено доводи апеляційних скарг, у зв`язку з чим безпідставно скасовано законне і обґрунтоване рішення суду першої інстанції у цій справі.
8. 22 листопада 2019 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
9. Ухвалою Верховного Суду від 02 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 28 грудня 2020 року закінчено підготовчі дії та призначено касаційну скаргу до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
11. 16 грудня 2019 року від третьої особи надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить таку залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
11.1. Зокрема, наполягає на тому, що визначені в регуляторному акті - рішенні Національної ради від 11 червня 2015 року № 743 та погоджені в оскаржуваному розпорядженні КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р розміри відповідних штрафів були встановлені з дотриманням належної процедури розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення з урахуванням вимог закону.
11.2. Зазначає, що спірне розпорядження не є регуляторним актом, оскільки не здійснює правового регулювання та є лише формою погодження розмірів штрафів, які згідно з частиною десятою статті 72 Закону України «Про телебачення і радіомовлення» встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ. Крім того, проект оскаржуваного розпорядження був погоджений рішенням Державної регуляторної служби України від 28 квітня 2015 року № 258.
11.3. Також, третя особа наголошує, що правомірність її рішення від 11 червня 2015 року № 743 підтверджено у судовому порядку під час розгляду справи №826/18626/15. Обставини, встановлені у даній справі відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України не підлягають доказуванню під час розгляду іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
12. Від відповідача відзив на касаційну скаргу не надійшов, що відповідно до статті 338 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) не є перешкодою для перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанції.
Установлені судами фактичні обставини справи
13. ТОВ «Новий формат ТВ» зареєстроване як юридична особа та має ліцензію на здійснення мовлення (багатоканального телебачення) від 19 вересня 2011 року серії НР № 00169-м.
14. Рішенням Національної ради від 12 лютого 2015 року № 135 "Про розгляд проекту розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" вирішено винести на громадське обговорення проект розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення (додається). Встановлено термін для громадського обговорення - один місяць з дня оприлюднення.
15. Листом від 24 березня 2015 року № 17/751 Національною радою направлено до Державної регуляторної служби України на розгляд та погодження проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
15.1. Текст проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", розробленого Національною радою, було викладено у такій редакції: «відповідно до частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" погодитися з рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо встановлення розмірів штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення згідно з додатком". Додатком визначено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.
16. Рішенням Державної регуляторної служби України від 28 квітня 2015 року №258 "Про погодження проекту регуляторного акта" погоджено проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
17. Національною радою прийнято рішення від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", яким остання керуючись частиною десятою статті 72 закону України "Про телебачення і радіомовлення", статтею 17, частиною другою статті 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" затвердила розмір штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, що додаються.
18. Згідно з Витягом із протоколу № 71 засідання КМУ від 30 червня 2015 року "4. Про проекти розпоряджень КМУ" прийнято розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" та доручено Національній раді доопрацювати його у триденний строк з урахуванням результатів обговорення, зокрема, щодо уточнення строку дії акта.
19. Проте, 30 червня 2015 року відповідачем прийнято оскаржуване розпорядження №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".
20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі № 826/18626/15, яка набрала законної сили, було залишено без змін рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 березня 2019 року, яким відмовлено у задоволенні позову ТОВ "Новий формат ТВ" до Національної ради про визнання незаконним рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".
Джерела права та акти їх застосування
21. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України (тут і далі у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань врегульовані Законом України «Про телебачення і радіомовлення» від 21 грудня 1993 року № 3759-XII (далі - Закон № 3759-XII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
23. Відповідно до абзацу 2 частини 1 статті 70 Закону №3759-XII Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог, серед іншого, законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення.
24. Згідно із частинами першою та другою статті 72 Закону № 3759-XII санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.
Національна рада застосовує санкції до телерадіоорганізацій у разі порушення ними вимог цього Закону або ліцензійних умов.
25. Національна рада може застосовувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції: оголошення попередження; стягнення штрафу; подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення (частина шоста статті 72 Закону № 3759-XII)
26. Частиною десятою статті 72 Закону № 3759-XII визначено, що розміри штрафів встановлюються Національною радою за погодженням з КМУ відповідно до вимог законодавства.
27. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 року №538/97-ВР (далі - Закон № 538/97-ВР, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
28. Частиною першою статті 17 Закон № 538/97-ВР установлено, що Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.
29. Згідно із частиною другою статті 17 Закон № 538/97-ВР регуляторні, у тому числі нормативно-правові, акти мають проходити всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішення Національної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
30. Стаття 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) визначає, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
31. Відповідно до частин першої, другої статті 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
32. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта (частина четвертої статті 9 Закону №1160-IV).
33. Згідно з частиною першою статті 21 Закону №1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
34. Відповідно до частин першої та третьої статті 24 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до КМУ, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату КМУ, на який рішенням КМУ покладено відповідну функцію.
На засідання КМУ разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.
35. Статтею 113 Конституції України визначено, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, забезпечує виконання Конституції і законів України. КМУ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
36. Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року № 794-VII (далі - Закон № 794-VII, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
37. Згідно з частинами першою та другою статті 1 Закону № 794-VII КМУ (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
38. Частиною першою статті 41 Закону № 794-VII установлено, що КМУ спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності КМУ, схваленої Верховною Радою України.
39. КМУ відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону (частина друга статті 41 Закону № 794-VII).
40. Відповідно до частини першої статті 49 Закону № 794-VII КМУ на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
41. Частиною другою статті 49 Закону № 794-VII визначено, що акти КМУ нормативного характеру видаються у формі постанов КМУ.
42. Акти КМУ з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень КМУ (частина третя статті 49 Закону № 794-VII).
43. За змістом частин другої та третьої статті 50 Закону № 794-VII проекти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.
Проекти актів КМУ вносяться на розгляд КМУ міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена КМУ), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.
44. Відповідно до частини першої статті 51 Закону № 794-VII постанови та розпорядження КМУ приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу КМУ, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу КМУ і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
45. Порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності встановлює Регламент КМУ, затверджений постановою КМУ від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент, у редакції, чинній станом на час виникнення спірних правовідносин).
46. Рішення Кабінету Міністрів приймаються шляхом голосування більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів (пункт 1 § 22 Регламенту).
47. Відповідно до пунктів 1, 2 § 24 Регламенту за результатами засідання Кабінету Міністрів складається протокол, який є офіційним документом.
У протоколі засідання зазначаються прізвища та ініціали членів Кабінету Міністрів, а також інших посадових осіб, які взяли участь у засіданні, питання, що розглядалися, та рішення, прийняті за результатами розгляду.
48. Пунктом 1 § 30 Регламенту визначено, що акти Кабінету Міністрів з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень.
49. Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань: схвалення концепції реалізації державної політики у відповідній сфері, концепції державної цільової програми та концепції закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо; затвердження державної цільової програми, плану заходів; утворення та затвердження складу робочих груп з питань ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; виділення коштів з резервного фонду державного бюджету; делегування повноважень Кабінету Міністрів органам виконавчої влади у передбачених законом випадках; передачі майна; кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру. (пункт 2 § 30 Регламенту).
50. За змістом пунктів 1, 5, 6 § 33 Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.
Проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).
Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо).
51. Розробник з урахуванням строків, визначених у § 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 § 46 для проведення Мін`юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, висновками про проведення антидискримінаційної та гендерно-правової експертизи, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів) (абзац 1 пункту 1 § 37).
52. Пунктами 1-3 § 55 Регламенту передбачено, що опрацьований проект акта Кабінету Міністрів разом з матеріалами, поданими головним розробником, та експертним висновком Секретаріату Кабінету Міністрів включається до порядку денного засідання відповідного урядового комітету.
За результатами розгляду проект акта Кабінету Міністрів схвалюється на засіданні, якщо до нього не висловлено зауважень. Схвалений проект акта Кабінету Міністрів візується Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром на засіданні урядового комітету.
Проект акта Кабінету Міністрів може бути схвалений на засіданні урядового комітету з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених учасниками засідання, і запропонованих Секретаріатом Кабінету Міністрів змін, якщо вони не впливають на суть проекту. Такий проект доопрацьовується головним розробником протягом трьох робочих днів, якщо інший строк не визначений урядовим комітетом, та подається для розгляду на засіданні Кабінету Міністрів після проведення Секретаріатом Кабінету Міністрів повторної експертизи.
53. Розглянутий на засіданні урядового комітету та завізований Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проект акта Кабінету Міністрів включається до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів. До проекту акта крім матеріалів, поданих головним розробником, та експертного висновку Секретаріату Кабінету Міністрів додаються витяг з протоколу засідання урядового комітету і довідка про розбіжності щодо проекту акта, якщо їх не врегульовано після розгляду урядовим комітетом (пункт 1 § 55-1 Регламенту ).
54. Згідно із пунктом 2 § 55-1 Регламенту акт Кабінету Міністрів приймається, якщо за результатами розгляду на засіданні до нього не висловлено зауважень).
55. Пунктом 3 § 55-1 Регламенту передбачено, що не ставиться на голосування рішення про прийняття акта Кабінету Міністрів, щодо якого під час обговорення на засіданні членами Кабінету Міністрів висловлено зауваження і пропозиції. Такий проект повертається головному розробникові для доопрацювання та повторного внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів. Якщо строк доопрацювання не визначено, проект вноситься не пізніше ніж через 10 днів після розгляду на засіданні.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
56. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ" (далі - Закон № 460-IX).
57. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
58. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
59. Згідно з частиною 4 статті 328 КАС України (в редакції до 8 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
60. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
61. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС (в редакції до 8 лютого 2020 року) України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
62. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України (в редакції до 8 лютого 2020 року), а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
63. Спір у цій справі виник у зв`язку із дотриманням процедури прийняття КМУ розпорядження від 30 червня 2015 року № 700-р «Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення та радіомовлення», яким відповідач вирішив відповідно до частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" погодити розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення, встановлені рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
64. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Верховний Суд зауважує, що системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що Національна рада є уповноваженим органом з питань здійснення контролю за дотриманням та забезпеченням виконання вимог законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення, для чого наділений регуляторними повноваженнями, які реалізуються, зокрема, шляхом прийняття регуляторних актів.
65. При цьому, із аналізу статті 1 Закон №1160-IV слідує, що регуляторним актом є нормативно-правовий акт, або прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ при відповідності його встановленим вимогам, основними ознаками якого є: встановлення, зміна чи скасування норм права, які регулюють господарські відносини; неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб; спрямування на правове регулювання господарських відносин.
66. Станом на час виникнення спірних правовідносин Національну рада на підставі частини десятою статті 72 Закону № 3759-XII було наділено повноваженнями щодо встановлення розміру штрафів як санкцій за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, які Національна рада реалізувала шляхом прийняття рішення від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".
67. Отже, за своєю правовою суттю означене рішення Національної ради є регуляторним актом у розумінні Закону №1160-IV, оскільки встановлює розміри штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, тобто спрямоване на правове регулювання господарських відносин у галузі телебачення і радіомовлення, із неодноразовим застосуванням щодо невизначеного кола осіб.
68. Водночас, реалізацію повноважень Національної ради щодо встановлення розмірів штрафів вказана норма Закону пов`язувала з подальшим погодженням відповідного її рішення КМУ.
69. За доводами касаційної скарги скаржник уважає, що спірне розпорядження відповідача є незаконним, зокрема, з огляду на порушення відповідачем процедури його прийняття як регуляторного акта.
70. Проаналізувавши розпорядження КМУ від 30 червня 2015 року № 700-р Верховний Суд дійшов висновку про те, що оскаржуване у даній справі розпорядження відповідача не встановлює будь-яких норм права, не змінює та не скасовує їх.
71. Натомість, вказане розпорядження є формою погодження КМУ регуляторного акта, яким у даному випадку є рішення Національної ради від 11 червня 2015 року №743 «Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення». Таке погодження є обов`язковою умовою у процедурі прийняття регуляторного акта згідно з приписами Закону №1160-IV та у межах спірних правовідносин додатково передбачено частиною десятою стаття 72 Закону № 3759-XII.
72. Відтак, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що спірне розпорядження не має, встановлених Законом №1160-IV, ознак регуляторного акту. Тому, відповідачем правомірно не застосовано процедуру прийняття регуляторного акта, визначеного цим законом, під час винесення оскаржуваного розпорядження.
73. Верховний Суд не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо неконституційності і невідповідності спірного розпорядження відповідача нормам Конституції України та ГУ України, оскільки норма частини десятої статті 72 Закону №3759-XII у редакційні станом на час виникнення спірних правовідносин у визначеному законодавством порядку неконституційною визнана не була, а отже підлягала застосуванню.
74. Верховний Суд також відхиляє доводи касаційної скарги щодо відсутності у Національної ради повноважень приймати рішення про визначення розміру штрафів, встановлених Законом № 3759-XII, оскільки оцінка таким доводам була надана судами під час розгляду справи № 826/18626/15. Так, за результатами розгляду вказаної справи рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, відмовлено у задоволенні позову ТОВ «Новий формат ТВ» до Національної ради про визнання незаконним рішенням Національної ради від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення та радіомовлення".
75. Водночас, Верховний Суд зауважує, що правова оцінка судами законності спірного розпорядження повинна полягати насамперед в тому, чи таке рішення прийнято у порядку та спосіб, встановлені Конституцією України та законами України.
76. У касаційній скарзі скаржник наголошує, що спірне розпорядження не могло бути прийнятим, оскільки взагалі не розглядалося на відповідному засіданні КМУ. Також, вказує, що під час апеляційного перегляду рішення суду першої інстанцій суд апеляційної інстанції взагалі не надав оцінку аналогічним доводам позивача, наведеним у позовній заяві.
77. Оцінюючи доводи касаційної скарги у цій частині колегія суддів враховує, що КМУ здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень - постанов та розпоряджень, які приймаються на його засіданнях. За результатами засідання КМУ складається протокол, який є офіційним документом. У протоколі засідання зазначаються, зокрема питання, що розглядалися, та рішення, прийняті за результатами розгляду.
78. Вирішуючи спір, суд першої інстанцій установив, що 30 червня 2015 року на засіданні КМУ було прийнято розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" та доручено його доопрацювати Національній раді у триденний строк з урахуванням результатів обговорення, зокрема, щодо уточнення строку дії акта, що підтверджується Витягом із протоколу засідання КМУ від 30 червня 2015 року №71 "4. Про проекти розпоряджень КМУ".
79. При цьому, проект розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", який розглядався на вказаному засіданні, мав такий зміст: «відповідно до частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" погодитися з рішенням Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення щодо встановлення розмірів штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення згідно з додатком". Додатком визначено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення.
80. Разом з тим, 30 червня 2015 року відповідачем прийнято спірне розпорядження №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", яким відповідач вирішив відповідно до частини десятої статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" погодити розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення, встановлені рішенням Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року № 743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення". А у частині другій спірного розпорядження вказано, що це розпорядження набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, і діє протягом двох місяців.
81. Отже, цілком очевидною є невідповідність тексту оскаржуваного розпорядження та проекту розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", на яку указував суд першої інстанції.
82. При цьому, слід звернути увагу, що Регламентом визначено особливу процедуру прийняття актів КМУ, яка передбачає низку обов`язкових послідовних дій та завершується включенням до порядку денного чергового засідання КМУ попередньо розглянутого на засіданні урядового комітету та завізованого Першим віце-прем`єр-міністром, Віце-прем`єр-міністром проекта відповідного акта КМУ та його розглядом на відповідному засіданні Уряду України. Не ставиться на голосування рішення про прийняття акта КМУ, щодо якого під час обговорення на засіданні членами КМУ висловлено зауваження і пропозиції. Такий проект повертається головному розробникові для доопрацювання та повторного внесення в установленому порядку на розгляд КМУ.
83. Крім того, процедура розгляду КМУ проектів регуляторних актів має свої особливості, визначені статтею 24 Закону №1160-IV. Так, кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до КМУ, обов`язково подається до Секретаріату КМУ, який готує власний експертний висновок щодо регуляторного впливу цього проекту.
84. Однак, судами попередніх інстанцій не з`ясовувалося, за яких обставин, на яких підставах і ким змінено редакцію спірного розпорядження, а також не з`ясовувалися обставини щодо змісту проекту розпорядження та комплектності доданих до нього документів з урахуванням вимог порядку прийняття актів Кабінету Міністрів України.
85. Ураховуючи, що Регламентом передбачено можливість внесення пропозицій та зауважень до проекту акта КМУ на стадії його розгляду на засіданні урядового комітету та/або Уряду, установлення цих обставин має значення для перевірки дотримання відповідачем порядку і процедури розгляду таких пропозицій і зауважень та, відповідно, правомірність оскаржуваного розпорядження.
86. Верховний Суд наголошує, що за критеріями обґрунтованості судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або недоведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
87. Суд апеляційної інстанції не звернув увагу не неповноту встановлених обставин, які мають значення для правильного вирішення спору, судом першої інстанції та не усунув цього недоліку в ході апеляційного провадження, що є порушенням статей 9 242 308 КАС України.
88. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження суду апеляційної інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність його висновків в цілому по суті спору.
Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги.
89. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
90. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
91. Отже, з огляду на приписи частини першої статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
92. Під час нового розгляду справи необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінити докази, що мають юридичне значення для її розгляду і вирішенню спору по суті, і в залежності від встановленого правильно визначити норми матеріального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин та прийняти обґрунтоване та законне рішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
93. З огляду на результат касаційного розгляду Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Новий Формат ТВ» задовольнити частково.
2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 826/18630/15 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов