№ 826/19006/16 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 жовтня 2020 року

м. Київ

справа №826/19006/16

адміністративне провадження №К/9901/38730/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуб О.П.

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Волинська гірничо-хімічна компанія»

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2017 року (колегія суддів у складі суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю. та Горяйнова А.М.)

у справі № 826/19006/16

за позовом Приватного акціонерного товариства "Волинська гірничо-хімічна компанія"

до Державної служби геології та надр України

про скасування наказів.

І. РУХ СПРАВИ

1. 19.12.2016 до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" до Державної служби геології та надр України.

2. Позивач просив суд визнати протиправним та скасувати:

- наказ Державної служби геології та надр України від 24.09.2015 №299 «Про проведення планових перевірок у надрокористувачів у IV кварталі 2015 року» в частині проведення планової перевірки ПАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія".

- наказ Державної служби геології та надр України від 17.11.21015 №372 «Про внесення змін до наказів Державної служби геології та надр України від 18.09.2015 № 288 та від 24.09.2015 №299» в частині проведення планової перевірки ПАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія".

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.04.2017 позов задоволено.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.08.2017 скасовано постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.04.2017, ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

5. 11.09.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ПАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія". Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, залишити в силі рішення суду першої інстанції, розгляд касаційної скарги здійснювати за його участю.

6. 12.09.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження та відмовив в зупиненні виконання судового рішення.

7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 22.12.2009 ЗАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» отримало Спеціальний дозвіл на користування надрами № 5075.

9. Наказом Державної служби геології та надр України від 18.09.2015 №288 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 року, яким включено до плану проведення перевірок на грудень 2015 року ПрАТ«Волинська гірничо-хімічна компанія».

10. Проведення планових перевірок надрокористувачів, зазначених у Переліку надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватись державний геологічний контроль у IV кварталі 2015 року, передбачено наказом Державної служби геології та надр України від 24.09.2015 №299.

11. Наказом Державної служб геології та надр України від 17.11.2015 № 372 затверджено План проведення перевірок надрокористувачів у IV кварталі 2015 році, затверджений наказом Держгеонадр України від 18.09.2015 № 288 в частині перевірок запланованих на грудень 2015 та Перелік надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у IV кварталі 2015 року, затверджений наказом Держгеонадр України від 24.09.2015 № 299 в частині перевірок, запланованих на грудень 2015 року, у новій редакції.

12. Державною службою геології та надр України було направлено на адресу ПрАТ«Волинська гірничо-хімічна компанія» повідомлення від 18.11.2015 № 15090/13/14-15 про проведення планової перевірки з 01 по 14 грудня 2015 року та направлення на проведення перевірки від 01.12.2015 № 107/5075-3.

13. За результатом планової перевірки Державною службою геології та надр України було складено акт обстеження ділянки надр від 04.12.2015 №107/5075-3.

14. Перевіркою встановлено порушення позивачем:

1) п. 6 ст. 26 Кодексу України про надра, а саме без поважних причин протягом 2 років з моменту надання Спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 не приступив до користування надрами з метою розробки Новополтавського родовища апатитових руд;

2) у зв`язку з реорганізацією підприємства не переоформлений Спеціальний дозвіл на користування надрами від 22.12.2009 №5075 з ЗАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» на ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія», що є порушенням ПКМУ № 615.

15. 04.12.2015 винесено припис №107, яким зобов`язано ПрАТ «Волинська гірничо-хімічна компанія» в строк до 25.12.2015 усунути вказані порушення та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушень.

16. Державною службою геології та надр України було прийнято наказ від 02.02.2016 №27, яким зупинено дію Спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 №5075 та надано 30 календарних днів для усунення виявлених порушень.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

17. Позивач вимоги свої вимоги обґрунтовував тим, що п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи» введено мораторій на перевірки суб`єктів господарювання з обсягом доходу до 20 мільйонів грн.

Поняття «контролюючі органи» вжите у п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII стосується усіх контролюючих органів, в тому числі й Державної служби геології та надр України. Відповідно до постанови КМУ № 408 від 13.08.2014 право на проведення перевірки надається лише з дозволу КМУ. Позивач також не підпадає під категорію суб`єктів з обсягом доходу понад 20 млн. грн., тому перевірка щодо нього не могла бути проведена, на нього не поширюється дія п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII.

18. Відповідач проти позову заперечував. Мораторій на проведення перевірок на період з січня по червень 2015 року встановлювався Законом України від 28.12.2014 № 76-VIII. Згідно з п. 8 Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII перевірки могли здійснюватись контролюючими органами виключно з дозволу КМУ або за заявою суб`єкта господарювання. Натомість, п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII було передбачено, що перевірки в 2015-2016 р. могли здійснювались щодо суб`єктів господарювання з обсягом доходів до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік виключно з дозволу КМУ, за заявкою суб`єкта господарювання, рішення суду.

Проте норми Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII є загальними та стосуються всіх контролюючих органів, а норми Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII є спеціальними та стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, митної політики щодо адміністрування податків, зборів, митних платежів. Таким чином, обмеження на проведення перевірок, встановлені Законом України від 28.12.2014 № 71-VIII, стосуються лише контролюючих органів, визначених у ст. 41 Податкового кодексу України.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що обсяг доходу позивача за попередній календарний рік не перевищує 20 мільйонів гривень, він не відноситься до категорії суб`єктів господарювання, на яких не поширюється дія п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи" від 28.12.2014 № 71-VІІІ. Інших обставин, які надають право відповідачу провести перевірку без отримання дозволу Кабінету Міністрів України не надав.

20. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Цей суд звернув увагу на те, що згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обмеження на проведення перевірок стосувалося усіх контролюючих органів (крім Державної фіскальної служби України і Державної фінансової інспекції України), тобто й Держгеонадр України. Ці обмеження було встановлено на період січень-червень 2015 року. Відтак з 1 липня 2015 року вже не було підстав для застосування положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII для проведення перевірок.

21. Обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців (з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік), встановлені пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, діяли протягом двох років - з січня 2015 року і до кінця 2016 року.

22. Тобто, положення Закону № 71-VIII та Закону № 76-VIII мають різну мету і сферу правового регулювання. Відповідно обмеження щодо проведення перевірок суб`єктів господарювання, встановлені положеннями цих Законів теж мають відмінне одне від одного спрямування.

23. Так, Закон № 71-VIII поширюється на відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів. Держгеонадра України не є контролюючим органом в розумінні положень пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а тому п. 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII на цей орган не поширюються.

24. Обмеження на проведення перевірок Держгеонадрами України було встановлено пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII і тривали вони протягом січня-червня 2015 року. Проте на дату прийняття оскаржуваних наказів строк дії цих обмежень завершився, підстав для їх застосування при здійсненні державного геологічного контролю протягом четвертого кварталу 2015 року вже не було.

25. Відмовляючи в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування наказу від 02.02.2016 № 27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не було переоформлено спеціальний дозвіл на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 у зв`язку з реорганізацією підприємства з ЗАТ в ПрАТ.

Отже, в порушення п. 6 ст. 26 Кодексу України про надра підприємство без поважних причин протягом двох років з моменту отримання спеціального дозволу не приступило до користування надрами з метою розробки Новополтавського родовища апатитових руд. Крім того, припис від 04.12.2015 позивачем не оскаржується.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

26. У касаційні скарзі позивач посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.

27. Застосовуючи словосполучення «контролюючі органи», наведене у п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII, законодавець не уточив, на які саме контролюючі органи розповсюджуються встановлені обмеження. Тому дія п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII розповсюджується на всі контролюючі органи, в тому числі й на Держгеонадра України.

28. 01.11.2017 від Державної служби геології та надр України надійшли заперечення на касаційну скаргу. Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу зазначав, що Закон України від 28.12.2014 № 71-VIII, яким позивач обґрунтовує свої позовні вимоги, поширюється на сферу справляння податків та зборів.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм процесуального права та дійшов таких висновків.

30. Предметом спору є повноваження Держгеонандр України здійснювати державний геологічний контроль щодо надрокористувача у грудні 2015 року. Підставами позову є введення мораторію на проведення перевірок контролюючими органами на підставі п. 3 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 71-VIII.

31. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначена норма не поширюється на Держгеонандр України.

32. Верховний Суд з цим висновком погоджується з огляду на наступне.

33. 28.12.2014 Верховною Радою України прийнято Закон України № 71-VIII «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи». Відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень цього Закону у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

- з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

- з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

34. Дія Закону України № 71-VIII спрямована на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері здійснення геологічного контролю.

35. Такий висновок зроблено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 826/26745/15, від 13.02.2020 у справі № 826/8704/16, і колегія суддів не бачить підстав для відступу від нього у цій справі.

36. Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України цей кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

37. Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

38. Таким чином, Державна служба геології та надр України не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України. Отже, висновки суду апеляційної інстанції про непоширення пункт 3 Прикінцевих положень Закону України № 71-VIII на Державну службу геології та надр України є правильними.

39. Правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення перевірок Державну службу геології та надр України врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.

40. Проте, як правильно з`ясував суд апеляційної інстанції обмеження на проведення перевірок Державною службою геології та надр України, передбачені п. 8 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII, на правовідносини, з приводу яких виник спір у даній справі, не розповсюджуються, оскільки накази про проведення перевірки та сама перевірка проведена, коли закінчився мораторій.

41. Крім того, ст. 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31.07.2014 № 1622-VІІ передбачалося, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби) здійснюється протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

42. На виконання ст. 31 вказаного Закону Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 13.08.2014 № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами".

43. Відповідно до Конституції України Закон про Державний бюджет України діє з 1 січня по 31 грудня календарного року, таким чином, станом на 01 січня 2015 року постанова Кабінету Міністрів України № 408 вичерпала свою дію.

44. Згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) мають здійснюватися протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки.

45. Як встановлено судом, на час здійснення перевірки у грудні 2015 року дія пункту 8 Прикінцевих положень Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII, тобто дія мораторію на перевірки, припинилась.

46. Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що, зокрема, посилання позивача про те, що для проведення перевірки відповідач повинен був звернутись до Кабінету Міністрів України за відповідним дозволом, є безпідставними.

47. Також Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні вимоги про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 02.02.2016 № 27 в частині зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 22.12.2009 № 5075.

48. Постановою Кабінету міністрів України від 30.05.2011 № 615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.

49. Згідно з п. 5, 8. 9 зазначеного Порядку, в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби, у тому числі у разі: порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування; непереоформлення дозволу у випадках, передбачених пунктом 16 цього Порядку.

50. Пунктом 16 зазначеного порядку встановлено, що переоформлення дозволу здійснюється у випадках, передбачених Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", а також у разі отримання юридичною особою в оренду чи концесію цілісного майнового комплексу державного вугледобувного підприємства.

51. Відповідно до статті 8 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, підставами для переоформлення документа дозвільного характеру є: зміна найменування суб`єкта господарювання - юридичної особи або прізвища, імені, по батькові фізичної особи - підприємця; зміна місцезнаходження суб`єкта господарювання. Законом можуть бути встановлені інші підстави для переоформлення документів дозвільного характеру.

52. ПрАТ "Волинська гірничо-хімічна компанія" не здійснило переоформлення спеціального дозволу на користування надрами № 5075 від 22.12.2009 у зв`язку з реорганізацією підприємства з ЗАТ в ПрАТ.

53. Відповідно до п. 6 ч. 1 статті 26 Кодексу України про надра встановлено, що право на користування надрами припиняється, у тому числі у разі якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами.

54. Крім того, позивач припис від 04.12.2015 не оскаржує.

55. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

56. Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати не стягуються.

Керуючись статтями 341 350 355 356 359 КАС України, Суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства «Волинська гірничо-хімічна компанія» залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 08 серпня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Кравчук В. М.

Суддя Єзеров А.А.

Суддя Стародуб О.П.