ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2020 року

м. Київ

справа №826/22706/15

адміністративне провадження №К/9901/21684/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Смоковича М.І.,

Шевцової Н.В.,

за участю секретаря судового засідання - Мовчан А.В.

представника позивача - Біди К.М.,

представника відповідача - Семенчука М.А.,

представника третьої особи - Цуцкірідзе І.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року (суддя - Арсірій Р.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року (головуючий суддя - Коротких А.Ю., судді Ганечко О.М., Літвіна Н.М.) у справі

за позовом ОСОБА_1

до Генеральної прокуратури України, заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В., третя особа Вища рада юстиції

про визнання дій протиправними, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі по тексту - ОСОБА_1 , позивач) звернувся з позовом до Генеральної прокуратури України (далі по тексту - ГПУ, відповідач-1) та Заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В. (далі по тексту - відповідач-2), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Вищої ради юстиції (далі по тексту - ВРЮ, третя особа) про:

- визнання протиправними та незаконними дії відповідача-1, які полягають у поданні на адресу Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів суді загальної юрисдикції заяви про порушення суддею Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 норм законодавства України під час прийняття рішень про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту;

- визнання протиправними та незаконними дії відповідача-2, які полягають у поданні на адресу Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів суді загальної юрисдикції заяви про порушення суддею Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 норм законодавства України під час прийняття рішень про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту.

Позовні вимоги мотивовано тим, що у Бачуна Олега Володимировича , який станом на момент виникнення спірних правовідносин обіймав посаду заступника Генерального прокурора України, були відсутні повноваження на підписання заяви, за якою ініційовано проведення спеціальної перевірки судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 , у відповідності до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року, яка була залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року, в задоволенні позову відмовлено повністю.

Відмовляючи в позовних вимогах, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивачем обрано невірний спосіб захисту своїх прав та інтересів, які останній вважає порушеними. Суди вказали, що оскаржувана заява від 05 грудня 2014 року № 05/1/1-133 вих-14, за наслідками подання якої ініційовано іншою особою (у даному випадку Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції) проведення спеціальної перевірки судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 , у відповідності до Закону України «Про відновлення довіри до судової влади», з подальшим складенням відповідного висновку, не відповідає критеріям правового акту індивідуальної дії. Таке рішення не являє собою остаточне волевиявлення суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, позаяк безпосередньо не покладає на позивача суб`єктивного обов`язку, а лише передбачає подальше прийняття владним суб`єктом рішення стосовно прав та обов`язків позивача. Наведене виключає можливість оскарження позивачем заяви від 05 грудня 2014 №05/1/1-133 вих-14. Суди зазначили, що позовна вимога про визнання дій Генеральної прокуратури України, які полягали у поданні на адресу ТСК заяви про порушення суддею Солом`янського районного суду м. Києва ОСОБА_1 норм законодавства України під час прийняття рішення про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту незаконними та протиправними, також не підлягає задоволенню, адже вказані дії також не являють собою остаточне волевиявлення суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, позаяк безпосередньо не покладають на позивача суб`єктивного обов`язку. При цьому, суди вказали, що відповідач-2 не був наділений правом самостійного звернення з відповідними заявами до державних органів та органів із спеціальним статусом, у тому числі до ТСК, на підставі положень пунктів 7.16 та 7.33 Регламенту. Суди зауважили, що саме Генеральна прокуратура України (у особі Генерального прокурора України) була наділена повноваженнями на звернення до ТСК із заявою про порушення суддею Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 норм законодавства України під час прийняття рішень про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту. Розповсюдження прав, наданих певному органу, через його керівника на всіх працівників такого органу суперечить принципу централізованого керівництва, закріпленого в ст. 6 Закону № 1789-XII.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

31 липня 2017 року відповідач - 1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року, в якій просив скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року та змінити мотивувальну частину постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року.

В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що постанову суду першої інстанції необхідно змінити, виключивши з мотивувальної частини висновок суду про те, що приписи п.п. 7.16 та 7.33 Регламенту визначають право заступників Генерального прокурора України розглядати звернення від інших осіб, а не звертатися самостійно із відповідними зверненнями до державних органів та органів із спеціальним статусом, у тому числі й до ТСК, та про відсутність повноважень у заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В. на самостійне звернення до ТСК із заявою про порушення позивачем норм законодавства України під час прийняття рішень про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту. В іншій частині постанову суду першої інстанції слід залишити без змін. Вказував, що частина 2 статті 2 Закону №1188-VII наділяє правом на подання заяви про проведення перевірки судді будь-яку юридичну або фізичну особу, незалежно від факту наявності в останньої спеціально передбачених для цього повноважень. Крім того, Верховним Судом України було висловлено правову позицію у постановах від 12.07.2016 по справі №21-1040а16, від 25.10.2016 по справі №21-1619а16, згідно якої виходячи зі змісту повноважень прокуратури, визначених Конституцією України та Законом України від 05.11.1991 №1789-ХІІ "Про прокуратуру" (який був чинним на час виникнення спірних правовідносин) щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, прокурор наділений правом звернення до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою щодо перевірки суддів.

Скаржник у касаційній скарзі просив здійснити касаційний розгляд справи за участю представника Генеральної прокуратури України.

Позивачем до Суду були надані заперечення на касаційну скаргу, в яких посилаючись на обґрунтованість та правомірність прийнятих судами попередніх інстанцій судових рішень, просив залишити їх без змін. Вказував на протиріччя у правовій позиції відповідача стосовно спірних правовідносин.

Ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Заступник Генерального прокурора України Бачун Олег Володимирович звернувся до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою від 05 грудня 2014 року №05/1/1-133 вих-14, в якій просив провести перевірку на предмет порушення присяги слідчим суддею Солом`янського районного суду міста Києва Макухою А.А., прийняти висновок про порушення присяги слідчим суддею ОСОБА_1 за результатами перевірки Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, направити висновок Тимчасової спеціальної комісії про порушення суддею присяги разом з матеріалами перевірки до Вищої ради юстиції.

За результатами розгляду зазначеної заяви Тимчасовою спеціальною комісією з перевірки суддів судів загальної юрисдикції складено висновок, згідно з яким ухвалено визнати в діях судді Солом`янського районного суду міста Києва ОСОБА_1 наявність ознак порушення присяги судді та направити висновок з матеріалами перевірки до Вищої ради юстиції для подальшого розгляду та прийняття рішення.

Вважаючи заяву заступника Генерального прокурора України Бачуна Олега Володимировича від 05 грудня 2014 року № 05/1/1-133 вих-14 такою, що підписана останнім без наявності у нього відповідної компетенції, дану заяву недійсною, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з позовом до суду.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Верховною Радою України 08 квітня 2014 року прийнято Закон України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" № 1188-VII (далі - Закон № 1188-VII), який визначає правові та організаційні засади проведення спеціальної перевірки суддів судів загальної юрисдикції як тимчасового посиленого заходу з використанням існуючих процедур розгляду питань про притягнення суддів судів загальної юрисдикції до дисциплінарної відповідальності і звільнення з посади у зв`язку з порушенням присяги з метою підвищення авторитету судової влади України та довіри громадян до судової гілки влади, відновлення законності і справедливості.

З метою реалізації Закону № 1188-VII утворено Тимчасову спеціальну комісію з перевірки суддів судів загальної юрисдикції (далі- ТСК), яка діє при Вищій раді юстиції (ч. ч. 3, 13 статті 4 Закону № 1188-VII).

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України "Про прокуратуру" № 1789-XII від 05 листопада 1991 року, який діяв на момент виникнення спірних правовідносин, (далі- Закон № 1789-XII) повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокуратури визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 6 Закону № 1789-XII органи прокуратури України, зокрема, становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

З метою удосконалення організації роботи, забезпечення належної взаємодії структурних підрозділів центрального апарату, керуючись статтею 15 Закону України "Про прокуратуру" наказом Генерального прокурора України від 12 квітня 2012 року № 35 затверджено Регламент Генеральної прокуратури України (далі- Регламент).

Пунктом 1.2 Регламенту визначено, що керівництво Генеральною прокуратурою України та підпорядкованими органами прокуратури здійснює Генеральний прокурор України.

Заступники Генерального прокурора України організовують, спрямовують та контролюють роботу структурних підрозділів на закріплених за ними напрямах прокурорсько-слідчої діяльності, приймають рішення управлінського та процесуального характеру з питань, віднесених до їх компетенції (п. 1.3 Регламенту).

Розподіл службових обов`язків між керівництвом Генеральної прокуратури України та взаємозамінність визначаються наказом Генерального прокурора України (пункт 1.4 Регламенту).

Пункт 7.16 Регламенту встановлює, що заступникам Генерального прокурора України подаються на розгляд документи та звернення заступників Голови Верховної Ради України, Прем`єр-міністра України (надіслані до відома), Першого віце-прем`єр-міністра України, Віце-прем`єр-міністрів України, заступників Глави Адміністрації Президента України, Уповноваженого Президента України з прав дитини, заступників голів Конституційного, Верховного та вищих спеціалізованих судів України, Служби безпеки України, Вищої ради юстиції, Голови Державної судової адміністрації України, перших керівників і заступників міністерств, державних комітетів, інших центральних органів державної виконавчої влади, Верховної Ради та Уряду Автономної Республіки Крим, представника Президента України в Автономній Республіці Крим, голів обласних рад і державних адміністрацій, Київського та Севастопольського міських голів, державних установ зарубіжних країн і міжнародних організацій (їх представництв), звернення і листи народних депутатів України, голів комітетів і комісій Верховної Ради України та скарги на рішення керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України.

Згідно з п. 7.33 Регламенту, заступниками Генерального прокурора України відповідно до їх компетенції підписуються документи, визначені у пункті 7.16.

Частиною другою статті 2 Закону № 1188-VІІ передбачено, що заяви про проведення перевірки індивідуально визначеного судді (суддів) згідно зі статтею 3 цього Закону подаються юридичними або фізичними особами у письмовій формі до ТСК протягом шести місяців з дня опублікування в газеті «Голос України» повідомлення про її утворення.

Цією ж статтею встановлено вимоги до заяви про проведення спеціальної перевірки стосовно судді.

Так, заява повинна містити такі відомості: найменування (для юридичних осіб) або імя (прізвище, ім`я, по батькові для фізичних осіб) особи, яка подає заяву, її місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання (для фізичних осіб), номери засобів зв`язку, адреси електронної пошти (за наявності); прізвище, ім`я, по батькові судді (суддів), щодо якого (яких) має бути проведена перевірка, його посада; повна назва суду, в якому працює відповідний суддя (судді); обґрунтування необхідності проведення перевірки щодо відповідного судді (суддів) із зазначенням судових рішень, що становлять зміст перевірки суддів відповідно до цього Закону; перелік матеріалів, що додаються до заяви.

До заяви додаються копії судового рішення, прийнятого суддею, щодо перевірки якого подається заява, винесеного у справах з питань, визначених у статті 3 цього Закону, а також копії рішень судів апеляційної ;та касаційної інстанцій у цих справах (за наявності) (частина третя статті 2 Закону № 1188-VІІ).

ТСК може повернути заяву заявнику без розгляду лише у разі, якщо до такої заяви не додано копій судових рішень або якщо заява не відповідає вимогам, встановленим цим Законом. Заявник не позбавляється права повторно звернутися із такою заявою після виправлення зазначених недоліків (частина четверта статті 2 Закону № 1188-VІІ).

Статтею 121 Конституції України встановлено, що прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається, зокрема, нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до статті 1 Закону № 1789-ХІІ прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами.

Статтею 4 цього Закону передбачено, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Принципами організації і діяльності прокуратури, передбаченими статтею 6 Закону № 1789-ХІІ, є, зокрема, захист у межах своєї компетенції прав і свобод громадян на засадах; їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак та вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX, за правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуване рішення (заява від 05 грудня 2014 №05/1/1-133 вих-14) не являє собою остаточне волевиявлення суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах, позаяк безпосередньо не покладає на позивача суб`єктивного обов`язку, а лише передбачає подальше прийняття владним суб`єктом рішення стосовно прав та обов`язків позивача, що в свою чергу виключає можливість оскарження його позивачем.

Частина 2 статті 2 Закону №1188-VII наділяє правом на подання заяви про проведення перевірки судді будь-яку юридичну або фізичну особу, незалежно від факту наявності в останньої спеціально передбачених для цього повноважень.

Крім того, Верховним Судом України було висловлено правову позицію у постановах від 12.07.2016 по справі №21-1040а16, від 25.10.2016 по справі №21-1619а16, згідно якої виходячи зі змісту повноважень прокуратури, визначених Конституцією України та Законом України від 05.11.1991 №1789-ХІІ "Про прокуратуру" (який був чинним на час виникнення спірних правовідносин) щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, прокурор наділений правом звернення до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою щодо перевірки суддів.

З огляду на вимоги до форми та змісту заяви про проведення спеціальної перевірки судді, встановлених статтею 2 Закону №1188-VІІ, не є обов`язковою передумовою для звернення прокурора до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції із заявою, наявність скарг або заяв особи, стосовно якої суддею було винесено відповідне судове рішення. Так само не є обов`язковим для проведення Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції перевірки судді звернення із заявою до цієї комісії особи, щодо якої було прийнято судове рішення.

Виходячи зі змісту повноважень прокуратури, визначених Конституцією України та Законом № 1789-ХІІ щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, звертаючись до ТСК із заявою щодо перевірки судді, прокурор Бачун О.В. діяв в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений законом.

З цих підстав колегія суддів не погоджується з твердженнями позивача щодо відсутності у заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В. повноважень подавати заяву про проведення перевірки до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції.

Аналогічна правова позиція міститься в рішенні Верховного Суду від 17 квітня 2018 року у справі №800/448/15 (адміністративне провадження №П/9901/329/18).

Доводи скаржника щодо необхідності виключення з мотивувальної частини рішення суду першої інстанції висновку про те, що приписи п.п. 7.16 та 7.33 Регламенту визначають право заступників Генерального прокурора України розглядати звернення від інших осіб, а не звертатися самостійно із відповідними зверненнями до державних органів та органів із спеціальним статусом, у тому числі й до ТСК, Суд вважає безпідставними, оскільки приписи зазначених пунктів чітко визначають право заступників Генерального прокурора України розглядати звернення від інших осіб, а не звертатися самостійно із відповідними зверненнями до державних органів та органів із спеціальним статусом, у тому числі до ТСК, а також підписувати документи за результатами розгляду вказаних звернень.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій стосовно невірного обрання способу захисту своїх прав та інтересів, які останній вважає порушеними, разом з тим суди неправильно вказали про відсутність у заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В. повноважень подавати заяву про проведення перевірки до Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції, з огляду на що мають місце підстави для часткового задоволення касаційної скарги, та, відповідно, зміни мотивувальної частини постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року.

Частиною першою статті 351 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно частини четвертої статті 351 КАС України (в чинній редакції) зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 4 статті 351 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити частково, судові рішення судів попередніх інстанцій залишити в силі, змінивши їх в частині мотивів.

Керуючись статтями 341 343 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2017 року змінити в частині мотивів шляхом виключення висновку про відсутність повноважень у заступника Генерального прокурора України Бачуна О.В. на самостійне звернення до ТСК із заявою про порушення позивачем норм законодавства України під час прийняття рішень про обрання запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою щодо осіб, які були учасниками масових акцій протесту, а в решті судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Повний текст постанови виготовлений 01 жовтня 2020 року.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді М.І. Смокович

Н.В. Шевцова