ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 826/23168/15
адміністративне провадження № К/9901/21896/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №826/23168/15
за позовом ОСОБА_1 до Київської міської державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 - про визнання незаконним і нечинним з моменту прийняття розпорядження, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , до якої приєднався ОСОБА_2 , на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року, ухвалене у складі: головуючого судді Григоровича П.О., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, ухвалену у складі: головуючого судді Федотова І.В., суддів Літвіної Н.М., Сорочка Є.О.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулась до суду з позовом до Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА, відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 (далі - третя особа-1), ОСОБА_3 (далі - третя особа-2), ОСОБА_4 (далі - третя особа-3) - з вимогою визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття розпорядження №442 від 30.04.2015 «Про встановлення тарифів та структури тарифів та послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та внесення змін до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)».
2. На обґрунтування позову позивачка зазначила, що оскаржуване розпорядження прийнято неуповноваженим органом, підписано особою, яка не мала права його підписувати, а його ухваленню передували істотні порушення визначеної законом процедури.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 30.04.2015 № 442 установлено тарифи та структуру тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територіях, які надаються підприємствами територіальної громади міста Києва, по кожному будинку окремо для здійснення розрахунків із споживачами залежно від оплати останніми не пізніше або після 20 числа місяця, що настає за розрахунковим, що додаються до розпорядження, а також затверджено зміни до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), що додаються.
4. Указане розпорядження підписано виконуючим обов`язки голови П. Пантелеєвим і зареєстроване в Головному територіальному управлінні юстиції у місті Києві 22 травня 2015 року за №57/1168.
5. Не погоджуючись з указаним розпорядженням, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019, у задоволенні позову відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій відхилили доводи позивачки про те, що Київською міською радою VII скликання не утворювався власний виконавчий орган, до повноважень якого відноситься прийняття встановлення тарифів на побутові, комунальні послуги.
8. Суди попередніх інстанцій вважали, що Київська міська державна адміністрація є єдиним постійно діючим в організаційному відношенні органом, який виконує функції виконавчого органу Київської міської ради та паралельно функції місцевого органу виконавчої влади і діє незалежно від строку повноважень ради.
9. Як установлено судами попередніх інстанцій, Указом Президента України від 24 липня 1995 року №640/95 «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації» утворено обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.
10. З урахуванням викладеного суди попередніх інстанцій не погодилися з аргументами позивачки про не створення Київською міською радою VII скликання власного виконавчого органу.
11. Суди попередніх інстанцій також не погодилися з доводами позивачки про те, що оскаржуване рішення прийнято неуповноваженою особо.
12. Суди попередніх інстанцій зазначили, що пунктом 5 розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 03.09.2014 №979 встановлено, що у разі відсутності (відрядження, відпустка, хвороба) Київського міського голови його обов`язки як керівника виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виконує перший заступник голови Київської міської державної адміністрації, а у разі відсутності і його - один із заступників голови Київської міської державної адміністрації згідно з окремим розпорядженням Київського міського голови. Суди попередніх інстанцій встановили, що розпорядженням Київського міського голови від 22.04.2015 №224 «Про виконання обов`язків голови Київської міської державної адміністрації» виконання обов`язків голови Київської міської державної адміністрації 30.04.2015 покладено на заступника голови Київської міської державної адміністрації Пантелеєва П.О.
13. Таким чином, суди попередніх інстанцій вважали, що оскаржуване рішення прийнято уповноваженою особою.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
15. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивачка зазначила, що висновок судів попередніх інстанцій про те, що Київська міська державна адміністрація як виконавчий орган Київської міської ради утворюється одноразово і діє незалежно від строку повноважень ради ґрунтуються на неправильному застосуванні положень статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої виконавчим органом міської ради є виконавчий комітет, який утворюється радою на строк її повноважень.
16. Позивачка доводить, що оскаржуване рішення не могло бути ухвалено одноособово заступником голови КМДА Пантелеєвим П.О., адже відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах гласності; колегіальності, а сам ОСОБА_5 не був призначений на посаду заступника голови Київської міської державної адміністрації з питань здійснення самоврядних повноважень.
17. Позивачка також зазначає, що, відхиляючи її доводи про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема недотримання Порядку доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 30 липня 2012 року №390, суд апеляційної інстанції послався на докази, які до матеріалів справи були долучені на стадії апеляційного провадження.
18. Позивачка вважає, що судами попередніх інстанцій не було спростовано її аргументів щодо недотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення, зокрема щодо неможливості подачі пропозицій і зауважень стосовно складових тарифів, а також не визначення КП «Керуюча компанія з обслуговування житлового фонду Печерського району м. Києва» виконавцем послуг, яке такі пропозиції і зауваження має право приймати.
19. Відповідач правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався.
20. Від третьої особи-3 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому вона підтримала підстави та вимоги касаційної скарги.
21. Касаційна скарга надійшла до Верховного Суду 02 серпня 2019 року. За наслідками автоматизованого розподілу від 02 серпня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Рибачуку А.І., суддям Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.
22. Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року.
23. Ухвалою Верховного Суду від 15 вересня 2020 року задоволено заяви про самовідвід суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.; відведено суддів Рибачука А.І., Бучик А.Ю., Мороз Л.Л. від участі у розгляді касаційної скарги ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року в справі №826/23168/15; передано матеріали касаційної скарги разом зі справою до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді.
24. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Шевцовій Н.В.
25. Ухвалою Суду від 11.11.2020 задоволено заяву третьої особи-1 про приєднання до касаційної скарги позивачки на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 в справі №826/23168/15.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
26. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
27. Водночас 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким до окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, у тому числі щодо меж касаційного перегляду, унесені зміни.
28. Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону від 15 січня 2020 року №460-IX передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим
29. З урахуванням викладеного, розглядаючи цю справу, Суд керується положеннями Кодексу адміністративного судочинства України, що діяли до набрання чинності змін, унесених Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX.
30. Пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) передбачено, що суд закриває провадження у справі щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо оскаржувані порушення були виправлені суб`єктом владних повноважень і при цьому відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивача неможливе без визнання рішень, дій або бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними після такого виправлення.
VI. Позиція Верховного Суду
31. Спір виник у зв`язку з прийняттям КМДА як виконавчим органом Київської міської ради розпорядження від 30 квітня 2015 року № 442, яким встановлено тарифи та структуру тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, які надаються підприємствами територіальної громади міста Києва.
32. Судом з`ясовано, що 06.06.2017 КМДА як виконавчим органом Київської міської ради прийнято розпорядження №668 «Про встановлення тарифів та структури тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій та внесення змін до деяких розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)», що зареєстроване в Головному територіальному управлінні юстиції в м. Києві 12.06.2017 за №117/1709, яким визнано нечинним розпорядження виконавчого органу Київської міської ради від 30 квітня 2015 року №442.
33. Таким чином, оскаржуване у цій справі розпорядження від 30 квітня 2015 року №442 на момент ухвалення судом першої інстанції рішення у цій справі було нечинним.
34. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №800/369/17 зазначено, що у разі встановлення під час розгляду справи виправлення відповідачем оскаржуваних позивачем порушень, суд має вирішити питання про закриття провадження у справі з підстав, передбачених пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України. При цьому, вирішуючи зазначене питання, суд має з`ясувати, чи не призведе закриття провадження у справі до того, що законні права та інтереси позивача не будуть відновлені навіть після виправлення відповідачем оскаржуваних порушень.
35. Для застосування цієї підстави для закриття провадження у справі необхідна сукупність обставин: суб`єкт владних повноважень самостійно виправив порушення, якими позивач обґрунтовує позов; поновлення порушених прав досягається заходами, самостійно вжитими суб`єктом владних повноважень, і не вимагає визнання оскаржуваних рішень дій або бездіяльності протиправними.
36. У контексті викладеного Суд зазначає, що позовні вимоги у цій справі обґрунтовано невідповідністю встановлених оскаржуваним рішенням тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій вимогам законодавства. Зокрема, позивачка наполягала на тому, що вказане рішення прийнято неуповноваженим органом та з порушенням процедури, передбаченої Порядком доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 30 липня 2012 року №390.
37. З указаних підстав позивачка просила визнати незаконним і нечинним з моменту прийняття розпорядження КМДА від 30 квітня 2015 року №442.
38. Суд зазначає, що за юридичною природою оскаржуване розпорядження є нормативно-правовим актом. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів визначено у статтях 264-265 КАС України.
39. Згідно з частиною третьою статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їхньої чинності.
40. Частиною дев`ятою статті 264 КАС України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
41. Відповідно до частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
42. З викладених положень КАС України випливає, що оскарженню підлягають чинні нормативно-правові акти. Захист порушеного права у справах, предметом яких є нормативно-правові акти, здійснюється шляхом визнання їх протиправними (незаконними) та нечинними. Визнання акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням і лише на майбутнє.
43. Таке ж розуміння права на оскарження нормативно-правових актів було закріплено в КАС України у редакції до 15 грудня 2017 року.
44. Отже, з втратою чинності оскаржуваним розпорядженням КМДА від 30 квітня 2015 року №442 воно перестало створювати юридичні наслідки для позивачки, у зв`язку з чим права, які позивачка вважала порушеними, є відновленими.
45. Ймовірне визнання протиправним і нечинним оскаржуваного розпорядження рішенням суду з огляду на вимоги частини другої статті 265 КАС України не мало б наслідком втрату чинності цим розпорядженням з моменту його ухвалення.
46. З урахуванням викладеного у Суду відсутні підстави вважати, що повне відновлення законних прав та інтересів позивачки неможливе без визнання спірного розпорядження протиправним.
47. Таким чином, на момент вирішення справи судами попередніх інстанцій існували визначені пунктом 8 частини першої статті 238 КАС України підстави для закриття провадження у справі, які суди попередніх інстанцій помилково не врахували.
48. Частиною першою статті 354 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020) визначено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
49. За викладених обставин рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі відповідно до пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.
VII. Судові витрати
50. Частиною першою статті 7 Закону України «Про судовий збір» передбачено, що сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі: закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.
51. Позивачка і третя особа-1, яка приєдналася до касаційної скарги, звільнені від сплати судового збору, а докази понесення ними інших судових витрат в матеріалах справи відсутні.
52. З урахуванням викладеного судові витрати не розподіляються.
53. Керуючись статтями 3 238 341 345 349 354 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
54. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , до якої приєднався ОСОБА_2 , задовольнити частково.
55. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року у справі №826/23168/15 скасувати.
56. Провадження у справі №826/23168/15 закрити.
57. Судові витрати не розподіляються.
58. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
Н.В. Шевцова