№ 826/4258/15 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 березня 2021 року

м. Київ

справа №826/4258/15

адміністративне провадження №К/9901/35516/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4258/15

за адміністративним позовом Громадської організації «Громадський рух «Патріоти України», ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи - Міністерство юстиції України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 про визнання незаконною, протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя Бєлова Л.В., судді Лічевецький І.О., Собків Я.М.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивачі звернулися до суду з позовами до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи - Міністерство юстиції України, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , у яких просили:

1.1. визнати протиправною та скасувати/визнати нечинною постанови НКРЕКП від 03.03.2015 року №583 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення».

1.2. Позов обґрунтовано тим, що, позивачі вважають незаконною Постанову №583, оскільки вона, на їхню думку, є економічно необґрунтованою та прийнята з порушенням норм чинного законодавства, зокрема порушено порядок повідомлення інформації про засідання НКРЕКП 03 березня 2015 року; проект Постанови не був оприлюднений у спосіб, передбачений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; порушено порядок реєстрації Постанови як нормативно-правового акта; Постанова не відповідає нормам Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869; збільшення тарифів на природний газ для населення здійснено за відсутності законодавчих підстав; НКРЕКП не наділена повноваженнями на зміну чи встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги; Постанова обмежує існуючі права та свободи громадян та порушує конституційні права на достатній життєвий рівень.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 серпня 2015 року в задоволенні адміністративних позовів відмовлено.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що постанова НКРЕКП від 03.03.2015 року №583 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення» прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом, та відповідно до Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги».

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року скасовано судове рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким також у задоволенні позову відмовлено.

3.1. Скасовуючи вказане судове рішення та ухвалюючи нове суд апеляційної інстанції виходив з того, що справу у суді першої інстанції розглянуто неповноважним складом суду.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та ухвалити нове рішення, яким справу передати на новий судовий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

4.1. Касаційна скарга обґрунтована тим, що, на думку ОСОБА_3 , суд апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду не дослідив усіх доказів та не надав оцінку тим доказам, які надавалися позивачем, поверхово досліджено матеріали справи.

4.2. Вказує, що при розгляді цієї справи суд порушив його право на справедливий суд, оскільки відмовив у задоволенні його численних клопотань про участь у розгляді справи у режимі відеоконференції, чим позбавив його права особисто надавати пояснення з приводу питань, викладених у апеляційній скарзі.

4.3. Наголошує, що посадові особи НКРЕКП та НАК «Нафтогаз України» зобов`язані були діяти у спосіб, передбачений Конституцією та Законами України, в першу чергу Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», Постановою №410 від 15.04.2015 року та постановою Національної Комісії Регулювання Електроенергетики України № 466 від 31.03.2011 року «Про затвердження Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення».

4.4. Вважає, що в порушення зазначених нормативно-правових актів та Законів України посадові особи НКРЕКП на свій розсуд безпідставно включили до формули розрахунку природного газу, який використовується для потреб населення неіснуючі обсяги та ціни:

Об`єм імпортного газу для потреб населення 8500 млн.м.куб. газу, в той час як постановою Кабінету Міністрів України № 410-р від 15.04.2015 р. затверджені 3372 млн.м.куб. газу імпортного походження з ресурсів ПАК «Нафтогаз України».

Об`єм газу, який використовується для потреб населення, - 14,5 млн.м.куб. в той час як постановою затверджено 14 млн.м.куб газу.

Ціна імпортного газу, що зазначено у розрахунку НКРЕКП - 270 доларів США за 1000 м.куб. (курс долара 21,7 грн) не існувало у жодному контракті і документально не підтверджено.

5. Відповідач та Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» подали відзиви на вказану касаційну скаргу, за змістом яких висловили незгоду з викладеними в скарзі доводами та повідомили свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

5.1. Крім іншого, третя особа звертає увагу на те, що доводи стосовно невідповідності постанови НКРЕКП від 03.05.2015 року №585 постанові НКРЕКП від 31.03.2011 року №466 не зазначались скаржником під час розгляду справи у суді першої інстанції і лише у вересні 2019 року ОСОБА_3 подав до суду апеляційної інстанції доповнення до апеляційної скарги від 13.09.2019 року, які за змістом тотожні доводам касаційної скарги. Водночас, ці доповнення подані останнім поза межами строку апеляційного оскарження і відповідач клопотав перед судом щодо не врахування їх під час апеляційного перегляду справи.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

6. Відповідно до постанови від 03 березня 2015 року №583 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення» (далі - Постанова), відповідно до пункту 4 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», Указу Президента України від 10 вересня 2014 року №715 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», постанови Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» (із змінами), розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 лютого 2015 року №129-р «Про схвалення проекту Листа про наміри Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду та проекту Меморандуму про економічну та фінансову політику» та з урахуванням листа Міністерства фінансів України (від 28 лютого 2015 року №31-12240-03/6404) і положень Меморандуму про економічну та фінансову політику (Лист про наміри від 27 лютого 2015 року №3080/0/2-15 Уряду України і Національного банку України до Міжнародного валютного фонду) НКРЕКП постановила:

1. Встановити роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення (з урахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом), у разі використання природного газу:

1) для приготування їжі та/або підігріву води - 7,188 грн за 1 куб.м;

2) для індивідуального опалення або комплексного споживання (індивідуальне опалення, приготування їжі та/або підігрів води):

період з 01 травня по 30 вересня (включно) - 7,188 грн за 1 куб.м;

у період з 01 жовтня по 30 квітня (включно):

за обсяг, спожитий до 200 куб.м природного газу на місяць (включно), - 3,600 грн за 1 куб.м;

за обсяг, спожитий понад 200 куб.м природного газу на місяць, - 7,188 грн за 1 куб.м.

2. Для потреб населення смт Солотвине Закарпатської області, яке використовує природний газ безпосередньо із Солотвинського родовища, роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, встановлені згідно з пунктом 1 цієї постанови, за вирахуванням податку на додану вартість, збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності, тарифів на послуги з транспортування, розподілу і постачання природного газу за регульованим тарифом, застосовуються з урахуванням коефіцієнта 0,8.

3. Визнати такою, що втратила чинність, постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, від 03 квітня 2014 року №420 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення», зареєстровану в Міністерстві юстиції України 08 квітня 2014 року за №388/25165.

4. Департаменту із регулювання відносин у нафтогазовій сфері в установленому порядку забезпечити подання цієї постанови на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України.

5. Ця постанова набирає чинності з 01 квітня 2015 року, але не раніше дня її офіційного опублікування.

Позивачі, вважаючи зазначену Постанову протиправною, звернулися із цими позовами до суду.

V. Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки Суду за результатами розгляду касаційної скарги

7. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

8. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

9. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

10. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

11. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

12. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

13. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах «Пономарьов проти України», «Рябих проти Росії», «Нєлюбін проти Росії»), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги у межах наведених у них доводів, Верховний Суд виходить з наступного.

15. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з прийняттям НКРЕКП 03.03.2015 року Постанови №583 «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення».

16. Позивачі вважають цю постанову економічно необґрунтованою та такою, що прийнята з порушенням норм чинного законодавства, а саме: порушено порядок повідомлення інформації про засідання НКРЕКП 03 березня 2015 року; проект Постанови не оприлюднений у спосіб, передбачений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; порушено порядок реєстрації Постанови як нормативно-правового акта; Постанова не відповідає нормам Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869; збільшення тарифів на природний газ для населення здійснено за відсутності законодавчих підстав; НКРЕКП не наділена повноваженнями на зміну чи встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги; Постанова обмежує існуючі права та свободи громадян та порушує конституційні права на достатній життєвий рівень.

17. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції та вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

18. Предметом судового контролю в цій справі є означена Постанова №583 відповідача, яку суду належить оцінити на предмет її відповідності вимогам частини другої статті 2 КАС України, а саме: чи прийнята вона 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Указана норма основного закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

21. «На підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

22. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

23. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

24. Надаючи відповідь на це питання Верховний Суд виходить з такого.

25. Щодо наявності повноважень у Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на прийняття оскаржуваної постанови.

26. Порядок організації діяльності національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, визначається Законом України «Про природні монополії», іншими нормативно-правовими актами.

27. Частиною першою статті 4 Закону України «Про природні монополії», дія якого поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, та на суміжних ринках (далі - Закон №1682), встановлено, що державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

28. Згідно із частиною першою статті 11 Закону №1682 (з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 08.07.2008 р. № 14-рп/2008, у редакції Закону України від 07.10.2010 р. № 2592-VI), національні комісії регулювання природних монополій (далі - комісії) є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

29. Комісії підпорядковуються Президенту України, підзвітні Верховній Раді України та діють на підставі положень, що затверджуються Президентом України.

30. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (чинного на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №2467), державне регулювання діяльності суб`єктів ринку природного газу, в тому числі суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, які діють на суміжних ринках, здійснюється Кабінетом Міністрів України, національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, та центральними органами виконавчої влади в межах їх повноважень.

31. Згідно з частиною третьою статті 4 Закону №2467 до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належить, зокрема, забезпечення проведення тарифної та цінової політики на ринку природного газу.

32. Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики (частина п?ята статті 10 Закону №2467).

33. Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 на виконання Законів України «Про природні монополії», «Про електроенергетику», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Положення), відповідно до пункту 3 якого, основними завданнями НКРЕКП, зокрема, є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

34. Пунктом 4 Положення передбачено, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення.

35. Відповідно до пункту 7 частини третьої статті 4 Закону №2467 встановлення тарифів на постачання природного газу та газу (метану) вугільних родовищ за регульованим тарифом належить до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

36. Наведена норма права не визначає власну назву органу, який має право встановлювати тарифи, а лише вказує на його родові ознаки і зазначає, що такими повноваженнями наділений орган, який створений у формі національної комісії, а не у будь-якій іншій формі (міністерство, департамент, відомство, служба тощо) та вказує на сферу діяльності такого органу (сфера енергетики).

37. Разом з тим, Закон не передбачає, що повноваження такого органу обмежуються виключно сферою енергетики та не можуть поширюватися й на інші сфери правовідносин, у тому числі, щодо комунальних послуг.

38. 07 липня 2011 року Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо національних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сфері зв`язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг» 3610-VI (пункти 54, 55) внесені зміни до законів України «Про засади функціонування ринку природного газу», «Про Національну комісію регулювання ринку комунальних послуг України». Внаслідок цього слова «Національна комісія регулювання електроенергетики України», «Національна комісія регулювання електроенергетики», «Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України та її територіальні органи» та «Національна комісія регулювання ринку комунальних послуг України» в усіх відмінках замінено словами «національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики» та «національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг» у відповідному відмінку, а також, серед іншого, визначено, що органом державного регулювання у сфері комунальних послуг є національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, порядок організації діяльності якої визначається Законом України «Про природні монополії».

39. Указом Президента України від 27 серпня 2014 року №693/2014 «Про ліквідацію Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики» ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Указом Президента України від 27 серпня 2014 року №692/2014 «Про ліквідацію Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг» ліквідовано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, та відповідно до Указу Президента України від 27 серпня 2014 року №694/2014 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» утворено Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

40. Ці Укази на час виникнення спірних правовідносин є чинними, у зв`язку з чим підлягають обов`язковому виконанню на території України.

41. При цьому Верховний Суд зазначає, що хоча формально НКРЕКП як новоутворений орган не визначена правонаступником НКРЕ, проте, виходячи з покладених на неї завдань та функцій, до неї перейшли всі повноваження НКРЕ, а тому НКРЕКП, з огляду на принцип безперервності здійснення державної влади та її стабільності, є функціональним правонаступником ліквідованої НКРЕ.

42. Постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 березня 2019 року у справі № 826/16994/15 та Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року у справі № 826/15733/15, від 21 грудня 2019 року у справі 826/9907/15 містять висновок про те, що НКРЕКП як національна комісія регулювання природних монополій, що утворена та функціонує відповідно до Закону України «Про природні монополії», наділена повноваженнями по встановленню роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.

43. Аналогічний висновок висловлено також Верховним Судом у постанові від 30 вересня 2020 року у справі №826/11937/15.

44. За цих обставин Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що саме Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, як національна комісія регулювання природних монополій, що утворена та функціонує відповідно до Закону України «Про природні монополії», наділена повноваженнями щодо встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення. У будь-яких інших органів державної влади такі повноваження відсутні.

45. Щодо розповсюдження на процедуру прийняття спірної Постанови №583 приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», необхідності оприлюднення її проекту, повідомлення інформації про засідання НКРЕКП та порушення порядку реєстрації.

46. Указом Президента України від 10.09.2014 року № 715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

47. Відповідно до пункту 1 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

48. Згідно із пунктом 3 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг основним завданням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, зокрема, є державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.

49. Пунктом 4 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг передбачено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг відповідно до покладених на неї завдань бере участь у формуванні та забезпеченні реалізації єдиної державної політики у сферах функціонування ринків електричної енергії, природного газу, нафти та нафтопродуктів, у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів; установлює тарифи на транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів та аміаку.

50. Пунктом 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачено, що рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об`єднань споживачів і громадськості.

51. Рішення, прийняті Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг оформлюються постановами і розпорядженнями.

52. Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, прийняті у межах її повноважень, обов`язкові до виконання суб`єктами природних монополій.

53. Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.

54. Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.

55. Рішення Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.

56. Надаючи відповідь на питання щодо правової природи спірної Постанови №583 Верховний Суд виходить з такого.

57. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

58. У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру (юридична норма). Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою.

59. Загальний характер юридичних норм, встановлених або санкціонованих державою у нормативно-правових актах, полягає у тому, що ці норми розраховані на регулювання групи (виду) кількісно невизначених суспільних відносин, адресовані кількісно невизначеному колу неперсоніфікованих суб`єктів, не вичерпують свою обов`язковість певною кількістю її застосувань, тобто юридично діють безперервно, а їх чинність припиняється, скасовується за спеціальною процедурою.

60. Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише у письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

61. З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид (групу) суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується, вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин.

62. Аналогічні висновки висловила Велика Палата Верховного Суду у постановах від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 18 грудня 2018 року у справі № 9901/657/18, від 19 березня 2019 року у справі №826/16994/15.

63. Верховний Суд, врахувавши вказані висновки, зауважує, що положення Постанови НКРЕКП №583 мають загальний характер, оскільки цією постановою встановлено роздрібні ціни на природний газ, що використовується для потреб населення, тобто кількісно невизначеній і неперсоніфікованій групі людей, суб`єктами господарювання, які є виконавцями цих послуг. Крім того, Постанова №583 розрахована на неодноразове застосування.

64. Таким чином, постановою НКРЕКП №583 встановлено норми права, а тому вона є нормативно-правовим актом.

65. Водночас Верховний Суд бере до уваги, що відповідно до пункту 13 Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг рішення НКРЕКП, які відповідно до закону є регуляторними актами (крім рішень щодо встановлення тарифів), розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

66. Оскільки спірна постанова №583 є не регуляторним актом, а нормативно-правовим актом, тому її прийняття не потребує процедур, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, але не виключно, щодо порядку оприлюднення проекту та здійснення аналізу регуляторного впливу.

67. За цих обставин Верховний Суд вважає правильним аналогічний висновок суду апеляційної інстанції, проте констатує, що такого висновку суд попередньої інстанції дійшов з помилковим тлумаченням означених норм матеріального права, у зв`язку з чим неправильно визначив спірну Постанову №583 як таку, що є регуляторним нормативно-правовим актом.

68. З огляду на це Верховний Суд зауважує, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є регуляторним органом, проте це не є беззаперечною підставою вважати, що всі нормативно-правові акти, чи акти ненормативного характеру, що приймаються НКРЕКП в межах наданих повноважень, є регуляторними.

69. Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 351 КАС України суд змінює судове рішення, якщо таке ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права; неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону; зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

70. Отже, зазначена обставина відповідно до приписів статті 351 КАС України є підставою для зміни оскаржуваного судового рішення в цій частині шляхом зміни його мотивувальної частини, виклавши її відповідно до тексту цієї постанови.

71. Також Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про безпідставність доводів позивачів про те, що відповідачем при прийнятті спірної постанови порушено вимоги пункту 4.27 Регламенту, а саме: порушено строк опублікування оголошення про проведення засідання з огляду на таке.

72. Відповідно до пунктів 4.1-4.4 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого Наказом НКРЕКП № 3 від 17 вересня 2014 року, основною формою роботи Комісії є засідання. Засідання можуть бути плановими та позачерговими.

73. Засідання Комісії є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством та цим Регламентом.

74. Засідання Комісії проводяться у формі відкритих або закритих слухань. Засідання Комісії можуть бути виїзними.

75. На засіданнях Комісії у формі відкритих слухань розглядаються питання про: установлення та перегляд цін/тарифів.

76. Згідно з пунктами 5.5-5.6 Регламенту учасниками засідання є особи, які звернулися до Комісії із заявою про видачу ліцензії, ліцензіати, споживачі, особи, залучені до участі в розгляді питань (свідки, експерти, перекладачі) та інші заінтересовані особи.

77. На засідання Комісії можуть запрошуватися представники державних органів, установ, організацій з метою з`ясування обставин, що мають важливе значення при розгляді питань і потребують спеціальних знань у відповідній галузі науки, техніки тощо.

78. Відповідно до пункту 4.27 Регламенту інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, порядок денний (крім розділу «Різне») оприлюднюються на офіційному веб-сайті НКРЕКП не пізніше, ніж за три робочих дні до дня проведення засідання Комісії.

79. Суди попередніх інстанцій встановлено, що засідання НКРЕКП 03 березня 2015 року, на якому розглядалось питання про прийняття постанови НКРЕКП «Про встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення», проводилось у формі відкритого слухання; оголошення про проведення вказаного засідання опубліковано на офіційному веб-сайті НКРЕКП 28 лютого 2015 року за посиланням http://www.nerc.gov.ua/index.php?news=4261.

80. За цих обставин Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що відповідач відповідно до вказаних вище приписів законодавства належним чином забезпечив можливість громадського обговорення оскаржуваної постанови, а заінтересовані особи, у тому числі і позивачі, мали змогу взяти участь у засіданні НКРЕКП 03 березня 2015 року та висловити свою думку щодо питання про установлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення.

81. Водночас, суд апеляційної інстанції правильно врахував, що позивачі в межах цього позову просять визнати незаконною (протиправною) постанову відповідача, а не дії Національної комісії щодо дотримання Регламенту її прийняття.

82. Крім цього, суд апеляційної інстанції правильно вказав, що спірну постанову підписано уповноваженою на це особою з огляду на таке.

83. Відповідно до підпункту 4 пункту 10 Положення рішення НКРЕКП підписує Голова.

84. Постанова НКРЕКП №583 підписана виконуючим обов`язки Голови НКРЕКП ОСОБА_8.

85. Указом Президента України від 30.12.2014 року №969/2014 «Про тимчасове виконання обов`язків Голови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» ОСОБА_8 призначено виконуючим обов`язки Голови НКРЕКП.

86. Отже, ОСОБА_8 на підставі Указу Президента України виконує функції Голови Національної комісії до закінчення строку, на який його призначено тимчасово виконуючим обов`язки Голови, і був наділений у спосіб визначений законом повноваженнями Голови Національної комісії та мав право підписувати оскаржувану постанову.

87. Отже, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що спірна постанова прийнята відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законом.

88. Також, Верховний Суд вважає обґрунтованим відхилення судом апеляційної інстанції доводів позивачів щодо допущення при реєстрації цієї постанови як нормативно-правового акта порушень вимог Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 731, оскільки дотримання процедури реєстрації нормативно-правового акта не є предметом спору у даній справі.

89. У зв`язку з цим аналогічні доводи касаційної скарги також є безпідставними.

90. Щодо обмеження Постановою №583 прав та свобод громадян і порушення конституційних прав на достатній життєвий рівень; невідповідності Постанови №583 принципу політики в сфері житлово-комунальних послуг - випередження зростання доходів населення над зростанням тарифів на житлово-комунальні послуги.

91. Згідно із статтею 10 Закону України «Про ціни і ціноутворення» суб`єкти господарювання під час провадження господарської діяльності використовують вільні ціни; державні регульовані ціни.

92. Статтею 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» визначено, що державні регульовані ціни запроваджуються на товари, які справляють визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін, мають істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб`єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку. Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін. Зміна рівня державних регульованих цін може здійснюватися у зв`язку із зміною умов виробництва і продажу (реалізації) продукції, що не залежать від господарської діяльності суб`єкта господарювання.

93. Отже, державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

94. Відповідно до статті 3 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» формування державних соціальних стандартів і нормативів здійснюється за такими принципами: забезпечення визначених Конституцією України соціальних прав та державних соціальних гарантій достатнього життєвого рівня для кожного; законодавчого встановлення найважливіших державних соціальних стандартів і нормативів; диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу до визначення нормативів; наукової обґрунтованості норм споживання та забезпечення; соціального партнерства; гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні; урахування вимог норм міжнародних договорів України у сфері соціального захисту та трудових відносин.

95. Законом України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» надано повноваження Кабінету Міністрів України формувати, встановлювати та затверджувати державні соціальні стандарти і нормативи користування послугами.

96. Згідно зі статтею 30 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» державне регулювання цін/тарифів базується на таких основних принципах, зокрема, гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

97. Втім, НКРЕКП не є органом, що встановлює та забезпечує визначення політичних гарантій належного соціального захисту, такі функції в силу положень статті 116 Конституції України відносено до компетенції Кабінету Міністрів України.

98. Отже, Верховний суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про те, що доводи позивачів про порушення відповідачем конституційного права на достатній життєвий рівень та принципу гарантії соціального захисту населення при оплаті за житлово-комунальні послуги та випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги, передбаченого Законом України «Про житлово-комунальні послуги», є необґрунтованими, оскільки до компетенції НКРЕКП не віднесено безпосереднє забезпечення випередження зростання доходів населення над зростанням цін/тарифів на житлово-комунальні послуги.

99. Водночас суд апеляційної інстанції правильно звернув увагу на те, що з метою уникнення надмірного фінансового навантаження на населення через підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 05 квітня 2014 року №83 «Про посилення соціального захисту населення в умовах підвищення цін і тарифів на комунальні послуги», якою установлено, що фінансування витрат, пов`язаних з наданням населенню компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги, здійснюється за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, та затверджено Порядок призначення і надання населенню компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги.

100. Отже, у разі дотримання умов, передбачених Порядком №83, позивачі мають право звернутись до відповідних органів з метою отримання компенсації додаткових витрат на оплату комунальних послуг в умовах підвищення цін і тарифів на послуги.

101. Щодо неправомірного визначення відповідачем ціни на газ, а саме: з порушенням статей 1, 4, 9, 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 «Про забезпечення споживачів природним газом», Постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31.03.2011 № 466 та Постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869.

102. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивачі вказують, що здійснюючи розрахунок ціни природного газу для населення відповідач врахував обсяг газу імпортного походження для потреб теплогенеруючих підприємств та ТЕЦ для виробництва теплової енергії, у зв`язку з чим ціна природного газу як товару є необґрунтовано завищеною. Окрім того, вважають, що в порушення пункту 3.1 постанови Національної комісії регулювання електроенергетики України від 31.03.2011 №466 відповідач не здійснив встановлення роздрібних цін для населення, виходячи з річного обсягу споживання.

103. Пунктом 17 частини першої статті 1 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (чинного на час прийняття оскаржуваної постанови) визначено, що побутові споживачі природного газу (далі - населення) - фізичні особи, які отримують природний газ з метою використання для власних побутових потреб, у тому числі для приготування їжі, підігріву води та опалення своїх житлових приміщень.

104. Відповідно до частини 3 статті 4 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» до повноважень національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, належать, зокрема, затвердження порядків: встановлення роздрібних цін на природний газ для населення.

105. Відповідно до частин 1, 4, 5 статті 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» підприємства, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарські товариства, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебувають у статутному фонді інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірні підприємства, представництва та філії таких підприємств і товариств, учасники договорів про спільну діяльність та/або особи, уповноважені договорами про спільну діяльність, укладеними за участю зазначених підприємств, щомісяця здійснюють продаж усього товарного природного газу, видобутого на підставі спеціальних дозволів на користування надрами в межах території України, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, для формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, безпосередньо суб`єкту, уповноваженому Кабінетом Міністрів України на формування такого ресурсу, за закупівельними цінами, які для кожного суб`єкта господарювання - власника спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами щороку встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, згідно із затвердженим нею Порядком формування, розрахунку та встановлення цін на природний газ для суб`єктів господарювання, що здійснюють його видобуток.

106. Потреби населення у природному газі задовольняються з ресурсів природного газу, видобутого газодобувними підприємствами, що зазначені у частині першій статті 10 цього Закону, а в разі їх недостатності - з інших ресурсів газу суб`єкта, уповноваженого на формування ресурсу природного газу для населення у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

107. Реалізація природного газу для задоволення потреб населення здійснюється гарантованими постачальниками за роздрібними цінами, встановленими національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики.

108. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1729 «Про забезпечення споживачів природним газом» установлено, що потреба населення в природному газі задовольняється з ресурсу природного газу, який формується за рахунок продажу підприємствами, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарськими товариствами, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебуває у статутних фондах інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірніми підприємствами, представництвами та філіями таких підприємств і товариств, учасниками договорів про спільну діяльність, укладених за участю зазначених підприємств і товариств, та/або уповноваженими такими договорами особами Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України» всього обсягу природного газу (в тому числі нафтового (попутного) газу) власного видобутку, який здійснюється на підставі спеціальних дозволів на користування надрами (за винятком обсягів газу, що використовується видобувними підприємствами відповідно до напрямів, визначених прогнозним річним балансом находження та розподілу природного газу по Україні, що затверджений Кабінетом Міністрів України), а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України».

109. Механізм встановлення роздрібних цін на природний газ, що використовується для потреб населення, визначав Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 червня 2011 року №869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» (далі - Порядок №869).

110. Відповідно до частини третьої цього Порядку з метою встановлення роздрібних цін на природний газ для населення НКРЕ проводить аналіз:

фактичних (за попередні три роки) та планованих обсягів споживання природного газу населенням у розрізі диференційованих груп за обсягами споживання з урахуванням наявності/відсутності лічильників газу;

фактичної (за попередні три роки) кількості абонентів, які споживають природний газ, у розрізі диференційованих груп за обсягами споживання з урахуванням наявності/відсутності лічильників природного газу;

планованих обсягів природного газу, що видобувається суб`єктами;

аналітично-статистичних даних щодо оснащення лічильниками природного газу об`єктів житлового фонду;

фактичного (за попередній рік) і прогнозного річного балансу надходження та розподілу природного газу (в частині обсягів, що розподіляються для потреб населення);

витрат суб`єкта, уповноваженого Кабінетом Міністрів України на формування ресурсу природного газу, що використовується для потреб населення, пов`язаних із закупівлею та реалізацією природного газу для населення за базовий та на планований період з відповідним обґрунтуванням кожної статті витрат;

копій фінансової звітності уповноваженого суб`єкта.

Відповідно до пункту 7 Порядку роздрібні ціни на природний газ для потреб населення розраховуються НКРЕКП, виходячи із:

середньозваженої ціни природного газу як товару;

питомих витрат уповноваженого суб`єкта, пов`язаних із закупівлею та реалізацією природного газу населенню;

збору у вигляді цільової надбавки до діючого тарифу на природний газ для споживачів усіх форм власності (на обсяги природного газу, що постачається населенню) (далі - цільова надбавка);

загального тарифу на транспортування природного газу;

середньозваженого тарифу на постачання природного газу;

податку на додану вартість;

планованого річного обсягу споживання природного газу населенням, передбаченого прогнозним річним балансом надходження та розподілу природного газу;

планованих річних обсягів розподілу природного газу для потреб населення, що видобувається суб`єктами, та інших ресурсів природного газу, що належить до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта, передбачених прогнозним річним балансом надходження та розподілу природного газу.

111. Пункт 17 Порядку передбачає, що перегляд установлених цін на природний газ здійснюється НКРЕКП у разі зміни складових середньої ціни реалізації природного газу, вимог законодавства та інших обставин, що значено впливають на їх величину.

112. За визначенням пункту 2 Порядку середня ціна реалізації природного газу - це середня ціна 1000 куб. метрів природного газу, що реалізується для потреб населення, розрахована виходячи з цін природного газу як товару, питомих витрат уповноваженого суб`єкта, тарифів на послуги з його транспортування, розподілу і постачання за регульованим тарифом, податків і зборів; середньозважена ціна природного газу як товару - розрахункова середньозважена ціна 1000 куб. метрів товарного природного газу, що видобувається суб`єктами, зазначеними у частині першій статті 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» (далі - суб`єкти), природного газу, що належить до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта.

113. Відповідно до пункту 15 Порядку, середня ціна реалізації природного газу (без урахування податку на додану вартість) визначається за такою формулою:

Цсередня = (Цтов + Вр) х Кцн + Тзаг + Тпост, де

Цтов - середньозважена ціна природного газу як товару (без урахування податку на додану вартість);

Вр - питомі витрати уповноваженого суб`єкта (без урахування податку на додану вартість);

Кцн - коефіцієнт, що враховує цільову надбавку;

Тзаг - загальний тариф на транспортування природного газу (без урахування податку на додану вартість);

Тпост - середньозважений тариф на постачання природного газу (без урахування податку на додану вартість).

114. Отже, перегляд установлених цін на природний газ може бути здійснений НКРЕКП у разі зміни складових середньої ціни реалізації природного газу, зокрема таких як середньозважена ціна природного газу як товару та питомі витрати уповноваженого суб`єкта, вимог законодавства та інших обставин, що значно впливають на їх величину.

115. Також пунктами 10, 11, 12 Порядку визначено, що за умови недостатності обсягів товарного природного газу, що видобувається суб`єктами НКРЕ відповідно до прогнозного річного балансу надходження та розподілу природного газу проводить розрахунки середньозваженої ціни природного газу як товару з урахуванням обсягів природного газу, що належать до інших ресурсів уповноваженого суб`єкта.

116. Питомі витрати уповноваженого суб`єкта включають:

витрати, пов`язані із закачуванням природного газу для потреб населення до підземних сховищ, його зберіганням та відбором;

адміністративні витрати, пов`язані із закупівлею та реалізацією природного газу для потреб населення;

витрати, пов`язані із створенням страхового запасу природного газу для потреб населення.

117. Рівень питомих витрат уповноваженого суб`єкта, що застосовується під час розрахунку роздрібних цін, визначається на основі матеріалів, поданих таким суб`єктом, з урахуванням їх економічної обґрунтованості.

118. Суди попередніх інстанцій встановили, що основними факторами, які вплинули на зростання роздрібних цін на природний газ для потреб населення є: дефіцит ресурсу природного газу, пов`язаний, зокрема зі зменшенням його видобутку; необхідність збільшення цін на товарний природний газ для газодобувних підприємств, які підпадають під вимоги статті 10 Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу» та здійснюють продаж газу власного видобутку для потреб населення, у зв`язку із збільшенням ставки рентної плати за користування надрами та з метою збільшення капітальних інвестицій у газовидобувну галузь; зростання ціни на імпортований газ у зв`язку з девальвацією гривні до долара США; необхідність перегляду тарифів на транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами у зв`язку із підвищенням рівня ціни на природний газ, який використовується на виробничо-технологічні потреби газотранспортних та газорозподільних підприємств та зменшенням обсягів транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами та його постачання.

119. Окрім того, суди встановили, що спірна Постанова №583 прийнята на виконання вимог пункту 4 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», яким НКРЕКП у першому кварталі 2015 року доручено здійснити перегляд цін на природний газ для споживачів з метою зменшення дефіциту ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».

120. Разом з тим, граничні роздрібні ціни на природний газ для споживачів не можуть встановлюватись лише на виконання Меморандуму про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ без врахування всіх обставин, що мали значення для прийняття оскаржуваного рішення, у тому числі економічного характеру.

121. З детальних розрахунків роздрібних цін на природний газ для потреб населення, затверджених спірною Постановою №583, наведених відповідачем у письмовому запереченні проти позову, суди попередніх інстанцій встановили дотримання вартісного балансу. Роздрібні ціни розраховані на основі матеріалів наданих НАК «Нафтогаз України».

122. Щодо доводів про безпідставне врахування відповідачем при розрахунку ціни природного газу для населення обсягу газу імпортного походження для потреб теплогенеруючих підприємств та ТЕЦ для виробництва теплової енергії, що призвело до завищення ціни на газ.

123. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 «Про забезпечення споживачів природним газом» № 1729, що була чинною на час прийняття Постанови №583, потреба населення в природному газі задовольняється з ресурсу природного газу, який формується за рахунок продажу підприємствами, частка держави у статутному фонді яких становить 50 відсотків та більше, господарськими товариствами, 50 відсотків та більше акцій (часток, паїв) яких перебуває у статутних фондах інших господарських товариств, контрольним пакетом акцій яких володіє держава, а також дочірніми підприємствами, представництвами та філіями таких підприємств і товариств, учасниками договорів про спільну діяльність, укладених за участю зазначених підприємств і товариств, та/або уповноваженими такими договорами особами Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України» всього обсягу природного газу (в тому числі нафтового (попутного) газу) власного видобутку, який здійснюється на підставі спеціальних дозволів на користування надрами (за винятком обсягів газу, що використовується видобувними підприємствами відповідно до напрямів, визначених прогнозним річним балансом находження та розподілу природного газу по Україні, що затверджений Кабінетом Міністрів України), а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Потреби в природному газі задовольняється для установ і організацій, що фінансуються з державного і місцевих бюджетів, суб`єктів господарювання, які виробляють теплову енергію, у тому числі блочних (модульних) котелень, котелень, установлених на дахові та прибудованих, - з ресурсів імпортованого природного газу Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України».

124. Із цих положень постанови №1729 вбачається, що потреби населення у природному газі задовольняються за рахунок ресурсів газу власного видобутку, а у разі нестачі - за рахунок інших ресурсів НАК «Нафтогаз України».

125. Отже, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що до розрахунку роздрібних цін на природний газ для потреб населення обґрунтовано враховано обсяг газу з ресурсів імпортованого природного газу.

126. Щодо доводів про відсутність повноважень у Кабінету Міністрів України на встановлення та затвердження порядку розрахунку роздрібних цін на газ для населення, у зв`язку з чим постанова Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги» застосуванню не підлягає.

127. Постановою КМУ від 01.06.2011 № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на комунальні послуги» з метою забезпечення єдиного для всіх регіонів підходу до формування тарифів у сфері житлово-комунальних послуг Кабінет Міністрів України затверджено, зокрема, Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення.

128. Відповідно до Постанови КМУ від 02.03.2015 № 74 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання таким, що втратив чинність, Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення», яка набрала чинності з 1 квітня 2015 року, визнано таким, що втратив чинність Порядок встановлення роздрібних цін на природний газ для населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року № 869 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», який набрав чинності з 1 квітня 2015 року.

129. Однак, цей Порядок на час прийняття спірної Постанови №583 був чинний і підлягав застосуванню.

130. Водночас суд апеляційної інстанції правильно врахував, що в цій справі не є предметом спору наявність/відсутність повноважень Кабінету Міністрів України щодо встановлення та затвердження порядку розрахунку роздрібних цін на газ для населення на час спірних правовідносин, а тому доводи позивачів у цій частині є обґрунтовано визнано безпідставними.

131. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції права скаржника на справедливий суд, оскільки відмовлено у задоволенні його численних клопотань про участь у розгляді справи у режимі відеоконференції, чим позбавлено права особисто надавати пояснення з приводу питань, викладених у апеляційній скарзі.

132. Матеріали справи містять подані скаржником клопотання про його участь у судових засіданнях в режимі відеоконференції. Водночас, матеріали справи містять і ухвали суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні таких клопотань у зв`язку з не долученням останнім до цих клопотань доказів їх направлення іншим учасникам справи.

133. За цих обставин Верховний Суд вважає необґрунтованим твердження скаржника про порушення судом апеляційної інстанції його права на участь у розгляді справи, оскільки вказані клопотання подані без дотримання вимог процесуального закону, що унеможливило їх задоволення судом.

134. Водночас, Верховний Суд також враховує, що скаржник подав до суду апеляційної інстанції заяву від 05.11.2019 року, за змістом якої просив провести судове засідання 06.11.2019 року о 10:15 год. без його участі.

135. Вказана обставина, а також факт належного його повідомлення про місце, день та час судового розгляду в силу правил статті 313 КАС України свідчить про наявність у суду апеляційної інстанції розглянути справу без участі скаржника.

136. Щодо доводів скаржника про невідповідність дій посадових осіб НКРЕКП та НАК «Нафтогаз України» способу, передбаченому Конституцією та Законами України, в першу чергу Закону України «Про засади функціонування ринку природного газу», Постановою №410 від 15.04.2015 року та постановою Національної Комісії Регулювання Електроенергетики України № 466 від 31.03.2011 року «Про затвердження Порядку встановлення роздрібних цін на природний газ для населення».

137. Верховний Суд зазначає, що оцінка правильності висновків суду апеляційної інстанції щодо відповідності спірної Постанови №583 чинним нормативно-правовим актам надана Судом. Водночас, питання її відповідності Постановам №410 та № 466 виходить за межі перегляду судових рішень судом касаційної інстанції, встановлені статтею 341 КАС України.

138. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, оскільки за правилами Кодексу адміністративного судочинства України об?єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

139. Крім цього, у контексті оцінки решти доводів касаційної скарги щодо обґрунтованості судових рішень Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Висновок за результатами розгляду касаційної скарги.

140. Отже, доводи касаційної скарги, які були підставою відкриття касаційного провадження, щодо порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права під час ухвалення оскаржуваного судового рішення не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду, не спростовують висновки суду попередньої інстанції та не приймаються Судом як належні.

141. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суд апеляційної інстанцій у цій справі є обґрунтованим і не підлягає скасуванню.

142. Водночас, доводи касаційної скарги свідчать лише про власне тлумачення скаржником норм законодавства, що регулюють спірні правовідносини та вказують на наявність у нього власного бачення щодо результату вирішення цієї справи.

143. Крім цього, Верховний Суд враховує викладені Судом висновки за результатами касаційного перегляду щодо неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, що полягає у неправильному тлумачення закону, який підлягав застосуванню до спірних правовідносин, що є підставою для зміни оскаржуваного судового рішення в цій частині.

144. За цих обставин касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити судове рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

VIІ. Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3 341 345 349 351 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року в цій справі змінити в мотивувальній частині, виклавши її відповідно до тексту цієї постанови.

3. В іншій частині постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 листопада 2019 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді О.В. Калашнікова

В.М. Соколов