ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2022 року
м. Київ
справа №826/4889/18
адміністративні провадження № К/9901/21995/20, №К/9901/22097/20, №/К/9901/21593/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/4889/18
за позовом Державної авіаційної служби України (далі - Державіаслужба України) до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Навітранс», Колективного підприємства (далі - КП) «Будова», Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - Департамент архітектури та містобудування), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, Комунальне підприємство (далі - КП) «Міжнародний аеропорт «Одеса», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Споживче товариство (далі - СТ) «Будова Етюд», про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державіаслужби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2019, ухвалене у складі колегії суддів: головуючого судді Самойлюк Г.П., суддів Бойко О.Я., Потоцької Н.В. та
постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Домусчі С.Д., суддів Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,
та касаційними скаргами ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» на
постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Домусчі С.Д., суддів Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 26.03.2018 Державіаслужба України звернулась до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
зобов`язати ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 №110 та № 111 «Про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаредромній території»;
визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування; в подальшому перейменоване у Департамент архітектури та містобудування) в частині непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, з Державіаслужбою України та зобов`язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 26.12.2016 №237 та скасувати їх;
визнати протиправними дії ДАБІ України щодо видачі дозволу на будівельні роботи № ІУ113173071552 та скасувати його;
зобов`язати ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та привести земельну ділянку у попередній стан.
В обґрунтування позовних вимог Державіаслужба України послалась, зокрема на те, що всупереч нормам чинного законодавства України ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» не погодили з нею умови забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, хоча будівництво вказаного об`єкта безпосередньо становить загрозу безпеці авіації, життю та здоров`ю людей, які мешкають навколо аеропорту та підлягало обов`язковому погодженню Державіаслужбою України.
Позовні вимоги до Управління архітектури та містобудування Державіаслужбою України обґрунтовано тим, що ним містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки від 26.12.2016 №237 були видані ТОВ «Навітранс» на забудову земельної ділянки, яка знаходиться в межах приаеродромної території, та без погодження з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації, що свідчить про протиправну бездіяльність Управління архітектури та містобудування в частині непогодження містобудівних умов і обмежень та протиправні дії Управління архітектури та містобудування в частині видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 26.12.2016 №237, та як наслідок є підставою для скасування зазначених містобудівних умов і обмежень, як таких, що видані з порушенням вимог частини третьої статті 69 Повітряного кодексу (далі - ПК України).
Позовні вимоги до ДАБІ України обґрунтовано тим, що Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради зареєстрована декларація про початок виконання підготовчих робіт від 20.09.2016 № ОД 030162641383, та в подальшому ДАБІ України видано дозвіл №ІУ 113173071552 на виконання будівельних робіт з будівництва житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 102-104 без погодження з Державіаслужбою України, що суперечить вимогам законодавства.
2. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 22.11.2019 частково задовольнив позовні вимоги:
зобов`язав ТОВ «Навітранс» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 № 110;
зобов`язав КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 № 111;
визнав протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування в частині непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанди, 104 з Державіаслужбою України та зобов`язав вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
3. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 28.07.2020 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги:
зобов`язав ТОВ «Навітранс» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 № 110 в частині звернення до Державіаслужби України для погодження будівництва;
зобов`язав КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 № 111 в частині звернення до Державіаслужби України для погодження будівництва;
у задоволенні позовних вимог Державіаслужби України до ТОВ «Навітранс», КП «Будова» щодо зобов`язання виконати рішення від 16.02.2018 № 110 та № 111 в частині припинення будівництва та про зобов`язання знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та привести ділянку у попередній стан - відмовив;
у задоволенні позовних вимог Державіаслужби України до Управління архітектури та містобудування про визнання протиправною бездіяльності в частині непогодження з Державіаслужбою України визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, про зобов`язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва; про визнання протиправними дій щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 26.12.2016 №237 та скасування цих містобудівних умов та обмежень - відмовив.
у задоволенні позовних вимог Державіаслужби України до ДАБІ України про визнання протиправними дій щодо видачі дозволу на будівельні роботи № ІУ113173071552 та скасування цього дозволу - відмовив.
4. 25.08.2020 Державіаслужба України звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.11.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020 в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення в цій частині про задоволення позовних вимог.
5. 31.08.2020 ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просять скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020 в частині зобов`язання ТОВ «Навітранс» таКП «Будова» виконати рішення Державної авіаційної служби України від 16.02.2018 № 110 та № 111, відповідно, в частині звернення до Державіаслужби України для погодження будівництва, ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні вказаних позовних вимог.
6. Верховний Суд ухвалами від 07.09.2020 відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Суди встановили, що КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» листом від 13.02.2014 № 19-125 повідомило Управління архітектури та містобудування на підставі статті 69 ПК України про те, що розмір приаеродромної території Міжнародного аеропорту «Одеса» включає місцевість радіусом 50 км від контрольної точки аеродрому. Земельні ділянки Малиновського, Київського, Суворовського та Приморського районів міста Одеси потрапляють до приаеродромної території аеропорту Одеса. Також зазначено про необхідність при наданні документів щодо будівельних/підготовчих робіт користуватися вимогами розділу ІХ Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 № 401 (далі - Положення № 401) та Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30.11.2012 №721 (далі - Порядок № 721) в частині погодження з Державіаслужбою України, Міноборони України, Украерорухом, Одеським районним диспетчерським центром та КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» умов розташування, будівництва об`єктів на приаеродромній території, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів повітряних суден і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. У якості додатка до зазначеного листа був доданий план границі приаеродромної території масштабом М1:200000. Лист аналогічного змісту також був направлений на адресу голів Малиновської, Київської районних адміністрацій Одеської міської ради.
14.02.2014 Управління архітектури та містобудування листом №01-11/446 повідомило КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» про те, що Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (далі - Порядок № 109), не передбачає вимоги щодо узгодження умов розташування об`єктів будівництва на приаеродромній території, а нормативні акти, на які є посилання у наведеному вище листі від 13.02.2014 № 19-125 містять низку термінів та позначень, які не є досить зрозумілими для співробітників управління в цілому, а тому без додаткових роз`яснень або проведення відповідних семінарів навчального характеру з цього приводу, є неможливим вжиття будь-яких заходів з боку управління щодо інформування потенційних забудовників, що отримують вихідні данні на проектування, про необхідність погодження місця розташування об`єкта з Державіаслужбою України, Міноборони України, Украерорухом, Одеським районним диспетчерським центром та КП «Міжнародний аеропорт «Одеса». Незрозумілим є які саме об`єкти підлягають погодженню, на яких саме територіях тощо.
Відповідно до копії сертифікату аеропорту Одеса номер АС 15-01, з терміном дії з 01.08.2016 по 01.08.2019, експлуатантом аеропорту Одеса є КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», визначений клас аеродрому - В(4С).
26.12.2016 Управлінням архітектури та містобудування (правонаступником якого є Департамент архітектури та містобудування Одеської міської ради) ТОВ «Навітранс» видані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 102-104.
Зазначені містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки (м. Одеса, вул. Костанді, 102-104) в розділі «Містобудівні умови та обмеження» містять посилання на те, що відповідно до містобудівного розрахунку будівель - двох 24-поверхових житлових будинків, умовна висота складає від 73,2 - 73,3 м., гранично допустима висота складає біля + 85,410 м. При цьому встановлені планувальні обмеження, окрім іншого, вказано, що згідно з проектом «Скороченого техніко-економічного обґрунтування реконструкції КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», розробленого в 2010 році, територія в межах Детального плану території в межах: Люстдорфська дорога, вул. Костанді, вул. Шишкіна, Тимірязєва 3-й провулок в м. Одесі, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 30.06.2016 № 780-VII, потрапляє в зону, у якій висота будівель та споруд не повинна перевищувати 50,0 - 150,0 метрів без урахування рельєфу (від поверхні землі відповідно до схем існуючих та проектних обмежень Генерального плану міста Одеси).
20.09.2016 Управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради була зареєстрована декларація про початок виконання підготовчих робіт за №ОД0301626413.
20.07.2017 на підставі листа Управління Служби безпеки України в Одеській області від 11.07.2017 №65/3/3-4159 був проведений огляд об`єктів будівництва на приаеродромній території аеродрому Одеса, за наслідками якого КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» був складений відповідний акт позапланового огляду об`єктів будівництва на приаеродромній території аеродрому Одеса від 20.07.2017 № 100-01-17. У вказаному акті зафіксовано, що будівництво об`єкта за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, здійснюється на відстані 4800 метрів від КТА (контрольної точки аеродрому Одеса), та запропоновано замовникам будівництва надати висновки комісії КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» та Державіаслужби України щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів будівництва, яке ведеться на приаеродромній території аеродрому «Одеса»; запропоновано також припинити будівництво у разі відсутності погоджувальних документів.
09.08.2017 на адресу КП «Будова» був направлений лист КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» № 17-28-738, яким КП «Будова» було запропоновано надати для погодження місця розташування та висоти багатоповерхових будинків наступні документи:
- лист із зверненням про погодження та зазначенням переліку об`єктів будівництва, їх основних характеристик та призначення, місця розташування об`єктів будівництва відносно міста, абсолютних відміток поверхні землі на ділянках будівництва;
- карту (викопіювання з карти) або ситуаційний план з рельєфом місцевості, з нанесенням ділянки забудови і об`єктів будівництва, прив`язаних до міста (населеного пункту).
Повторно, КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» листом від 11.10.2017 №04-1007 направив лист із зазначеними пропозиціями до КП «Будова».
Листом від 27.10.2017 №17-29-1030 КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» повідомив Державіаслужбу України про проведення, із залученням співробітників Управління Служби безпеки України в Одеській області, 20.07.2017 позапланового огляду об`єктів будівництва, за підсумками якого був складений акт позапланового огляду об`єктів будівництва на приаеродромній території аеродрому Одеса від 20.07.2017 №100-01-17.
02.11.2017 Державіаслужбою України виданий наказ № 833 «Про проведення позапланових інспекційних перевірок», відповідно до якого у листопаді - грудні 2017 року мала бути проведена інспекційна перевірка, окрім іншого, приаеродромної території КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» (м. Одеса).
03.11.2017 ДАБІ України надала дозвіл № ІУ 113173071552 на виконання будівельних робіт - замовнику ТОВ «Навітранс», генеральному підряднику - КП «Будова», об`єкт будівництва - житлові будинки з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перший та другий пускові комплекси) за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 102-104.
За результатами інспекційної перевірки КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» складений акт від 15.12.2017 позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому м. Одеси, відповідно до якого в ході перевірки виявлені об`єкти будівництва, що не погодженні з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою України, зокрема, за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, замовником будівництва якого є ТОВ «Навітранс», генеральним підрядником - КП «Будова». Також в акті перевірки зазначено, що об`єкти будівництва знаходяться в радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому.
15.02.2018 ДАБІ України листом № 4/156-18 була поінформована Державіаслужбою України про виявлені в ході інспекційної перевірки порушення. Також, вказаним листом Державіаслужба України просила ДАБІ України надати копії документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, зокрема по об`єкту за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та в межах компетенції вжити заходів, спрямованих на припинення самочинного будівництва, зокрема за вказаною адресою, про що додатково повідомити Державіаслужбу України.
Також Одеська міська рада листом від 15.02.2018 № 4/157-18 була поінформована Державіаслужбою України про виявлені в ході інспекційної перевірки порушення, та зазначеним листом Державіаслужба України просила Одеську міську раду надати копії документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, зокрема по об`єкту за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та в межах компетенції вжити заходів, спрямованих на припинення самочинного будівництва, зокрема за вказаною адресою, про що додатково повідомити Державіаслужбу України. Інформація щодо об`єктів, зазначених в листі від 15.02.2018 №4/157-18 була надана Державіаслужбі України Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради листом від 03.03.2018, який був отриманий позивачем 12.03.2018.
Рішенням Державіаслужби України від 16.02.2018 №110 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) ТОВ «Навітранс» зобов`язано зупинити будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та звернутися до Державної авіаційної служби України для погодження будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104. Вказане рішення було направлене на адресу ТОВ «Навітранс»» 19.02.2019.
Рішенням Державіаслужби України від 16.02.2018 №111 про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 ПК України) КП «Будова» зобов`язано припинити будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104 та звернутися до Державіаслужби України для погодження будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104. Вказане рішення було направлено до КП «Будова» 19.02.2019.
Зазначені рішення прийняті на виконання вимог частини десятої статті 69 ПК України, Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 на підставі акта позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому КП «Міжнародний аеропорт «Одеса» від 15.12.2017.
Також, суди встановили, що КП «Будова» є генеральним підрядником з будівництва об`єкта за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та здійснювало будівництво вказаного об`єкта на підставі договору підряду на капітальне будівництво від 11.11.2016 №К-104, укладеного між КП «Будова» та ТОВ «ТОВ Навітранс» та договору про спільну діяльність від 09.11.2016 року №1/К-104, сторонами якого є ТОВ «Навітранс» та СТ «Будова-Етюд», що був укладений з метою будівництва житлових будинків за адресою: м. Одеса, вул. Костанді 102 та Костанді 104.
Об`єкт будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 102-104 розміщений в радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому Одеса.
Окрім того, суди встановили, що ДАБІ України 29.10.2019 видала Сертифікат серії ІУ №163193022211, яким засвідчила відповідність закінченого будівництвом об`єкта (черги, окремого пускового комплексу) проектній документації та підтвердила його готовність до експлуатації; найменування об`єкту згідно із проектом «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перший та другий пускові комплекси) за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 102-104, перший пусковий комплекс»; замовник будівництва ТОВ «Навітранс», генеральний підрядник КП «Будова». Зазначений сертифікат виданий на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації від 15.10.2019.
Також, ДАБІ України 09.12.2019 видала Сертифікат серії ІУ №163193430943, яким засвідчила відповідність закінченого будівництвом об`єкта (черги, окремого пускового комплексу) проектній документації та підтвердила його готовність до експлуатації: найменування об`єкта згідно з проектом «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом (перший та другий пускові комплекси) за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 102-104, другий пусковий комплекс»; замовник будівництва ТОВ «Навітранс», генеральний підрядник КП «Будова». Вказаний сертифікат виданий на підставі акта готовності об`єкта до експлуатації від 28.11.2019.
Вважаючи дії та бездіяльність відповідачів протиправними, Державіаслужба України звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що Державіаслужба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації, є уповноваженим органом з питань цивільної авіації до повноважень якого, окрім іншого, належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях; прийняття обов`язкових до виконання рішень щодо припинення будівництва органами виконавчої влади, юридичними та фізичними особами незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки. Також суд першої інстанції виходив з того, що Державіаслужба України наділена контролюючими функціями, а тому вона має право на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, оскільки законодавець не передбачив іншого способу зобов`язання осіб виконати рішення Державіаслужби України.
Задовольняючи позовні вимоги Державіаслужби України в частині зобов`язання ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» виконати рішення Державіаслужби України від 16.02.2018 № 110 та № 111 суд першої інстанції виходив з того, що вказані рішення прийняті позивачем у межах повноважень та у визначений законом спосіб, у встановленому законом порядку не були оскаржені ТОВ «Навітранс» та КП «Будова», а тому є такими, що підлягають обов`язковому виконанню особами щодо яких ці рішення були прийняті.
Задовольняючи позовні вимоги Державіаслужби України в частині визнання протиправною бездіяльності Управління архітектури та містобудування та зобов`язання вчинити дії щодо погодження умов будівництва за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104, суд першої інстанції виходив з приписів частини першої, пункту 1 частини другої, частини третьої статті 69, пунктів 1, 2 частини першої статті 79 ПК України, статті 72 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), пунктів 146, 147, 157 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.03.2002 №401, пунктів 56, 57, 60, 64 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954, статті 1, частини першої статті 2, частин першої - восьмої статті 29 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). При цьому суд першої інстанції зазначив, що погодження Управлінням архітектури та містобудування з Державіаслужбою України будівництва за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104, є належним виконанням приписів частини третьої статті 69 ПК України, оскільки Управління архітектури та містобудування не могло не знати про розташування об`єкта будівництва на приаеродромній території і мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час вивчення містобудівних умов та обмежень, виданих 26.12.2016.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог Державіаслужби України про скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, виданих 26.12.2016 за №237, суд першої інстанції виходив з того, що вказані містобудівні умови та обмеженні вже вичерпали свою дію, оскільки об`єкт будівництва прийнятий в експлуатацію та ДАБІ України виданий сертифікат відповідності закінченого будівництвом об`єкта проектній документації та підтвердження його готовності до експлуатації.
Відмовляючи у задоволені позовних вимог Державіаслужби України про визнання протиправними дій ДАБІ України щодо видачі дозволу на будівельні роботи від 03.11.2017 №ІУ113173071552 та його скасування, суд першої інстанції виходив з того, що такі вимоги є передчасними та безпідставними, оскільки позивач не є суб`єктом правовідносин, які виникли між ДАБІ України та ТОВ «Навітранс», КП «Будова», саме яких і стосуються оскаржувані дії та дозвіл, який є актом індивідуальної дії, та який вичерпав свою дію внаслідок закінчення будівництва. При цьому суд першої інстанції зауважив, що позивач не позбавлений права на звернення до ДАБІ України із вимогою про проведення останньою додаткової перевірки порушень вимог містобудівної діяльності на об`єкті будівництва за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104.
Відмовляючи у задоволені позовних вимог Державіаслужби України про зобов`язання ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та привести ділянку у попередній стан, суд першої інстанції виходив з того, що знесення самочинного будівництва є крайнім заходом, який передбачений законом, і можливий лише тоді, коли використані усі передбачені законодавством заходи щодо реагування та притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому суд першої інстанції зазначив, що позивач, як суб`єкт владних повноважень на якого покладений тягар доказування правомірності своїх вимог, не довів належними та допустимими доказами того факту, що об`єкт будівництва за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104, негативно впливає на безпеку авіації та створює перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження, а тому зазначені позовні вимоги заявлені передчасно та безпідставно.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що правовідносини, які виникли між Державіаслужбою України та ТОВ «Навітранс», КП «Будова» виникли саме у сфері безпеки цивільної авіації, з огляду на те, що здійснюючи будівництво на приаеродромній території, вказані суб`єкти господарювання є суб`єктами авіаційної діяльності в частині, що стосується дотримання безпеки авіації та роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження, відтак в них був наявний обов`язок отримати у Державіаслужби України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромній території, відповідно до статті 69 ПК України, Положення про використання повітряного простору України №401 та Порядку № 721. При цьому, оскільки ТОВ «Навітранс», КП «Будова» не виконали наведеного вище обов`язку та здійснили будівництво без отримання відповідного погодження, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Державіаслужби України про зобов`язання ТОВ «Навітранс», КП «Будова» виконати його рішення від 16.02.2018 №№ 110, 111 в частині, яка стосується вчинення дій щодо отримання погоджень, оскільки вказаний об`єкт вже є збудованим.
При цьому суд апеляційної інстанції вказав на те, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку про наявність правових підставі для визнання протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування та його зобов`язання вчинити дії щодо погодження будівництва за наведеною вище адресою, оскільки на час виникнення спірних правовідносин - дати видачі містобудівних умов та обмежень (26.12.2016), при видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, орган місцевого самоврядування не зобов`язаний був отримувати погодження Державіаслужби України.
Також суд апеляційної інстанції вказав на відсутність правових підстав для визнання протиправними дій Управління архітектури та містобудування (правонаступником якого є відповідний Департамент архітектури та містобудування) щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 237, виданих 26.12.2016, та для їх скасування, оскільки Державіаслужба України не є учасником правовідносин у сфері будівництва, які виникли між ТОВ «Навітранс», КП «Будова» та Департаментом архітектури та містобудування, ДАБІ України. Натомість, у разі, якщо Державіаслужба України вважала будівництво самочинним, а дії щодо видачі містобудівних умов та обмежень та видачі дозволу на будівництво протиправними, вона не була позбавлена права звернутись до органів державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду із відповідними зверненнями, для проведення відповідних заходів контролю, у встановленому законом порядку. Після отримання результатів відповідних заходів контролю Державіаслужба України, у разі непогодження з отриманими результатами, мала б можливість доводити в судовому порядку помилковість висновків органів державного архітектурно-будівельного контролю та державного архітектурно-будівельного нагляду.
При цьому суд апеляційної інстанції вказав на передчасність позовних вимог про зобов`язання ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» знести самочинне будівництво за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, та привести ділянку у попередній стан, оскільки знесення самочинного будівництва є крайнім заходом, який передбачений законом, і можливий лише тоді, коли використані усі передбачені законодавством заходи щодо реагування та притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому суд першої інстанції зазначив, що позивач, як суб`єкт владних повноважень на якого покладений тягар доказування правомірності своїх вимог, не довів належними та допустимими доказами того факту, що об`єкт будівництва за вказаною вище адресою негативно впливає на безпеку авіації та створює перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
Також суд апеляційної інстанції вказав на відсутність підстав для задоволення позовних вимог Державіаслужби України про визнання протиправними дій ДАБІ України щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 03.11.2017 № ІУ 113173071552, з огляду на те, що статтею 37 Закону № 3038-VI визначений вичерпний перелік документів, який подається разом із заявою про видачу дозволу, який в собі не містить такого документу як погодження Державіаслужбою України місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, а тому відсутність такого документа не є і підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.
9. Касаційна скарга Державіаслужби України мотивована тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статей 69, 79 ПК України, статтю 73 ЗК України, пункти 146, 147, 150 Положення № 401, пункти 1.5, 2.1 Порядку № 721, статті 16, 29, 37, 38, 39, 41, 41-1 Закону № 3038-VI та статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України). Зокрема, позивачем зазначено, що органи місцевого самоврядування здійснюють визначення умов забудови, використання землі, споруд та здійсненя будівництва на приаеродромній території за погодженням з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою України.
До того ж ДАБІ України проігнороване порушення ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, та на підставі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, які суперечать вимогам законодавства, видано дозвіл на будівельні роботи, з урахуванням чого останній підлягає скасуванню, а дії щодо його видачі мають бути визнані протиправними. Окрім того, позивач зазначає, що об`єкт будівництва щодо погодження якого виник спір у цій справі, є самочинним та таким, що створює загрозу безпеці цивільної авіації, а відтак підлягає знесенню.
10. Касаційні скарги ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» обґрунтовано, зокрема тим, що суд апеляційної інстанції вирішуючи спір не застосував положення Закону України від 19.05.2011 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», Закону № 3038-VI, Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), які підлягали застосуванню та неправильно застосував положення статті 69 ПК України, у зв`язку із чим дійшов помилкового висновку про те, що вказані суб`єкти господарювання є суб`єктами авіаційної діяльності.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України КАС України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
12. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
13. Правові основи діяльності в галузі авіації встановлені ПК України, згідно із преамбулою якого державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.
14. Повноваження Державіаслужби України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520), Порядком № 721 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
15. Так, відповідно до частин першої та другої статті 4 ПК України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
16. Згідно із частиною п`ятою статті 4 ПК України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень:
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту;
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації);
національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.
17. Пунктом 1 Положення № 520 визначено, що Державіаслужба України є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
18. До основних завдань Державіаслужби України відповідно до пункту 3 Положення № 520 належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
19. Порядок розгляду та надання Державіаслужбою України погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
20. Згідно з пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
21. На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
22. Отже, Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
23. Відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, який міститься у постановах від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17 та від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба України приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
24. При цьому, згідно із висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у її постанові від 13.02.2019 у справі №810/2763/17 Державіаслужба України має право на звернення до суду в порядку адміністративного судочинства із позовними вимогами, коли звернення з такими вимогами обумовлене порушеннями суб`єктам містобудування, на думку позивача, саме законодавства із забезпечення заходів авіаційної безпеки.
25. Колегія суддів зазначає, що відповідно до частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.
26. Визначення поняттю «приаеродромна територія» надано в пункті 84 частини першої статті 1 ПК України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.
27. Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.
28. При цьому, на момент видачі ТОВ «Навітранс» містобудівних умов та обмежень на будівництво об`єкта «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 102-104» було чинне Положення №401, яке визначало порядок організації та використання повітряного простору України (далі - повітряний простір) юридичними і фізичними особами - користувачами повітряного простору, а також органами, що здійснюють контроль за дотриманням порядку використання повітряного простору, управління використанням повітряного простору та обслуговування повітряного руху (далі - ОПР). Діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування, пов`язана з використанням повітряного простору, яка може загрожувати безпеці польотів повітряних суден та інших літальних апаратів, провадиться відповідно до вимог цього Положення в частині, що стосується порядку використання повітряного простору.
29. Нормами пункту 146 Положення №401 було встановлено, що умови розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом та РДЦ. Розташування та будівництво об`єктів, дійсна висота яких перевищує 50 метрів, погоджуються з Міноборони, Державіаслужбою, Украерорухом.
30. Згідно із пунктом 147 Положення №401 в Державіаслужбі України підлягає погодженню вибір майданчиків для проектування, будівництва, розширення, реконструкції і технічного переобладнання:
1) аеродромів, постійних та тимчасових злітно-посадкових майданчиків;
2) об`єктів у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА);
3) об`єктів заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА;
4) ліній зв`язку, електропередачі, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, кар`єрів тощо), які можуть створити перешкоди в функціонуванні аеродрому, його радіотехнічних засобів або радіотехнічних пристроїв повітряних трас незалежно від їх розміщення;
5) об`єктів заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення;
6) об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів незалежно від їх розміщення;
7) вибухонебезпечних об`єктів незалежно від їх розміщення.
31. Відповідно до пункту 150 Положення №401 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів у районах аеродрому, повинні погоджувати таке розміщення з відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, яким належать або підпорядковані ці аеродроми.
32. Отже, вимогами чинного на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки законодавства з питань безпеки авіації був передбачений обов`язок державних органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності і підпорядкування здійснювати погодження з уповноваженими органами умов розташування, будівництва, реконструкції та маркування об`єктів, що можуть створити загрозу безпеці повітряного руху, у випадках, якщо такі відповідають встановленим критеріям, зокрема, перевищення висоти об`єкта будівництва.
33. В подальшому постановою Кабінету Міністрів України від 06.12.2017 №954 визнано таким, що втратило чинність Положення №401 та затверджено нове Положення про використання повітряного простору (далі - Положення № 954).
34. Так, відповідно до пункту 56 Положення № 954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
35. Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
36. Відповідно до пункту 57 Положення № 954 погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:
- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;
- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;
- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
37. Згідно з пунктом 60 Положення № 954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
38. Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.
39. Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (пункт 2.3 Порядку № 721).
40. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою України щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації.
При цьому, до таких об`єктів, на час ухвалення позивачем рішень від 16.02.2018 № 110 та № 111 зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єкти заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єкти незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
41. Натомість на час видачі ТОВ «Навітранс» містобудівних умов та обмежень до таких об`єктів було віднесено, зокрема: об`єкти у межах смуг повітряних підходів до аеродромів, а також поза межами цих смуг у радіусі 10 кілометрів від контрольної точки аеродрому (КТА); об`єкти заввишки 50 метрів і більше стосовно висоти аеродрому на відстані від 10 до 30 кілометрів від КТА; об`єкти заввишки 50 метрів і більше незалежно від їх розміщення.
42. У справі, яка розглядається суди встановили, що в містобудівних умовах і обмеженнях забудови земельної ділянки, виданих Управлінням містобудування та архітектури 26.12.2016 за № 237 в розділі «Містобудівні умови та обмеження» містяться посилання на те, що відповідно до містобудівного розрахунку будівель - двох 24-поверхових житлових будинки, умовна висота складає від 73,2 - 73,3 м., гранично допустима висота складає біля + 85,410 м. Окрім того, вказана територія входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому м. Одеси.
43. Отже, за встановлених у справі обставин, на думку колегії суддів, на ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій. Тобто, здійснюючи будівництво на приаеродромній території, вказані суб`єкти господарювання є суб`єктами, на яких поширюється обов`язок відповідно до статті 69 ПК України, Положення № 401 та Порядку № 721 отримання відповідного погодження у компетентних органів, наведених вище.
44. Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що вимоги рішень Державіаслужби України від 16.02.2018 №110, №111 щодо зупинення будівництва є такими, що вже не можуть бути виконані замовником будівництва та генеральним підрядником, оскільки будівництво вже є завершеним, проте вказані рішення Державіаслужби України мають бути виконані ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» в частині, яка стосується вчинення дій щодо отримання відповідних погоджень, оскільки така обставина як завершення будівництва на об`єкті перевірки, не є підставою для невиконання обов`язкових для ТОВ «Навітранс» та КП «Будова» рішень Державіаслужби України.
45. Щодо позовних вимог до Управління архітектури та містобудування стосовно невчинення ним дій щодо погодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, з Державіаслужбою України та зобов`язання вчинити відповідні дії, а також щодо визнання протиправними його дій щодо видачі містобудівних умов і обмежень земельної ділянки від 26.12.2016 № 237 та їх скасування, Верховний Суд виходить із такого.
46. Відповідно до положень частин першої - третьої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності серед іншого належить - будівництво.
Визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
47. У смугах повітряних підходів до аеродромів може бути обмежено спорудження об`єктів, у яких може одночасно перебувати значна кількість людей, а також об`єктів підвищеної небезпеки, обмежено розташування високовольтних повітряних ліній (частина сьома статті 69 ПК України).
48. Повноваження місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення діяльності аеропортів визначені у статті 79 ПК України, за правилами пунктів 1 та 2 частини першої якої, до повноважень місцевих органів виконавчої влади належать здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку та дотримання вимог щодо використання приаеродромної території.
49. Статтею 72 ЗК України передбачено, що до земель авіаційного транспорту належать землі під службовими об`єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.
На приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель.
50. Як було зазначено вище, згідно з пунктами 56-57, 60, 64 Положення №954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
51. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлені Законом №3038-VI.
52. Відповідно до статті 1 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
53. Згідно з частиною першою статті 2 Закону №3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: прогнозування розвитку територій; забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів.
54. Відповідно до частин першої - восьмої статті 29 Закону №3038-ІV основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Містобудівні умови та обмеження серед іншого містять: гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.
55. Судами встановлено та не заперечується учасниками справи, що Управлінням архітектури та містобудування не вчинені дії щодо погодження здійснення будівництва зазначеного вище об`єкта з Державіаслужбою України.
56. Отже, при видачі ТОВ «Навітранс» містобудівних умов щодо забудови земельної ділянки за вказаною вище адресою Управлінням архітектури та містобудування не було враховано наявність планувальних обмежень, які передбачають, що земельна ділянка, розташована за адресою: м. Одеса, Костанді, 104 знаходиться у межах приаеродромної території аеродрому Одеса КП «Міжнародний аеропорт «Одеса», що підтверджується наявними у справі доказами і що очевидно було відомо всім зацікавленим особам станом на час розробки та затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки для об`єкта будівництва, що здійснювалось ТОВ «Навітранс» та КП «Будова».
57. Згідно з наявними в матеріалах справи документами вказана територія входить до зони радіусом 10 км від контрольної точки аеродрому, і на неї поширюються загальні обмеження ведення господарської діяльності, запровадженні для приаеродромних територій.
58. Відповідно до частини третьої статті 69 ПК України визначення умов забудови використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
59. Таким чином, Управління архітектури та містобудування не могло не знати про знаходження об`єкта будівництва на приаеродромній території та мало перевірити відсутність пов`язаних з цією обставиною обмежень під час видачі містобудівних умов та обмежень.
60. Тобто, Управління архітектури та містобудування ухилилось від дій, які воно повинно було здійснити в силу закону та покладених на нього обов`язків.
61. Разом з цим, будівництво за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді 102-104 завершено, Держархбудінспекцією України видано сертифікат серії ІV №163193022211, а відтак містобудівні умови забудови земельної ділянки вичерпали свою дію та їх скасування не призведе до відновлення порушених прав як суб`єктів у сфері містобудівної діяльності так і суб`єктів авіаційної діяльності.
62. Таким чином, Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції щодо відмови у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними дій Управління архітектури та містобудування щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки від 26.12.2016 № 237 та їх скасування.
63. Також не піддягають задоволенню позовні вимоги до Управління архітектури та містобудування в частині визнання протиправної бездіяльності щодо непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанди, 104 з Державіаслужбою України та зобов`язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, оскільки вчинення Управлінням архітектури та містобудування дій щодо погодження умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за вказаною вище адресою після того як містобудівні умови забудови земельної ділянки вичерпали свою дію завершенням будівництва також не призведе до відновлення порушених прав у сфері містобудівної діяльності.
64. З приводу доводів касаційної скарги Державіаслужби України та висновків суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову в частині вимог про визнання протиправними дій ДАБІ Україна щодо видачі дозволу на виконання будівельних робіт від 03.11.2017 № ІУ 113173071552 та скасування його, Верховний Суд зазначає, що вказаний дозвіл, як акт індивідуальної дії також вичерпав дію завершенням будівництва, а відтак правильним є висновок суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині.
65. В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
66. Доводи касаційних скарг не спростовують правильність висновків суду апеляційної інстанції.
67. Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційні скарги слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
З огляду на викладене, керуючись статтями 341- 343 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Навітранс», Колективного підприємства «Будова» та Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020 у справі №826/4889/18 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій