№ 826/6799/15 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2024 року

м. Київ

справа № 826/6799/15

адміністративне провадження № К/990/34161/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,

суддів - Загороднюка А.Г., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/6799/15

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства внутрішніх справ України, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області, Управління державної автомобільної інспекції УМВС України в Хмельницькій області

про скасування наказів в частині, зобов`язання вчинити дії, стягнення коштів за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області

на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2022 року

(головуючий суддя: Кузьменко В.А.)

і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року

(головуючий суддя: Вівдиченко Т.Р., судді: Аліменко В.О., Кузьмишина О.М.).

УСТАНОВИВ:

І. Історія справи

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - «МВС України»), Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області (далі - «УМВС України в Хмельницькій області»), Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області (далі - «УДВІ УМВС в Хмельницькій області») про скасування наказів у частині, зобов`язання вчинити дії, стягнення коштів за час вимушеного прогулу.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва 28 травня 2021 року адміністративний позов задоволено частково:

визнано протиправним і скасовано наказ МВС України від 16 січня 2015 року №48о/с «По особовому складу» в частині звільнення майора міліції ОСОБА_1 з посади начальника відділення Державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Славута та Славутського району;

поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника відділення Державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Славута та Славутського району Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області з 16 січня 2015 року;

стягнуто з Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі: 625 453,92 грн.

Допущено негайне виконання рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділення Державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Славута та Славутського району Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах стягнення суми за один місяць у розмірі: 8 452,06 грн.

В іншій частині адміністративного позову відмовлено.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 січня 2022 року апеляційну скаргу Ліквідаційної комісії УМВС України в Хмельницькій області залишено без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2021 року - без змін.

На виконання вказаного рішення суду, 31 січня 2022 року Окружний адміністративний суд міста Києва видав виконавчі листи.

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла заява ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження, в якій позивач просить замінити сторону виконавчого провадження у виконавчому листі, виданому 31 січня 2022 року Окружним адміністративним судом міста Києва у справі № 826/6799/15 - «Боржника» - з Управління державної автомобіль інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області на Головне управління Національної поліції в Хмельницькій області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2022 року задоволено заяву ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження. Замінено боржника у виконавчому провадженні в адміністративній справі №826/6799/15 - Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області (29008, м. Хмельницький, пров. Коцюбинського, 35/2, ідентифікаційний код 23846366) - Головним управлінням Національної поліції в Хмельницькій області (29017, м. Хмельницький, вул. Зарічанська, 7, ідентифікаційний код 40108824).

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2022 року залишено без змін.

Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, якими вирішено питання про заміну сторони у виконавчому провадженні, ГУНП в Хмельницькій області звернулось із касаційною скаргою на них до Верховного Суду.

У поданій касаційній скарзі ГУНП в Хмельницькій області просить скасувати оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій і постановити нове, яким відмовити у задоволенні заяви ОСОБА_1 .

Ухвалою Верховного Суду від 17 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

МВС України і ОСОБА_1 подали до Суду відзиви, у яких просять відмовити у задоволенні касаційної скарги, а ухвалу окружного суду і постанову апеляційного суду залишити без змін. Відзиви обґрунтовані правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів скарги ГУНП в Хмельницькій області про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.

В контексті порушеного питання Верховний Суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Частиною першою статті 379 КАС України визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.

Згідно із частиною четвертою статті 379 КАС України положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.

Статтею 1 Закону України «Про виконавче провадження» (далі - «Закон») надано визначення, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.

Положеннями абзацу 1 частини п`ятої статті 15 Закону встановлено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.

Тож з наведеного висновується, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення її юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 затверджено Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - «Порядок»).

Згідно з пунктами 5 та 6 Порядку орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. Права та обов`язки органів виконавчої влади переходять: у разі злиття органів виконавчої влади до органу виконавчої влади, утвореного внаслідок такого злиття; у разі приєднання одного або кількох органів виконавчої влади до іншого органу виконавчої влади - до органу виконавчої влади, до якого приєднано один або кілька органів виконавчої влади; у разі поділу органу виконавчої влади - до органів виконавчої влади, утворених внаслідок такого поділу; у разі перетворення органу виконавчої влади - до утвореного органу виконавчої влади; у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань та функцій іншим органам виконавчої влади - до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.

За приписами пункту 8 Порядку внаслідок реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) органів виконавчої влади припиняється той орган виконавчої влади, майнові права та обов`язки якого переходять його правонаступникам.

Системний спосіб тлумачення указаних норм свідчить про те, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб`єкта владних повноважень є або припинення суб`єкта владних повноважень в результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.

Якщо спір виник у відносинах, що не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва. Під цим терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року у справі №524/4478/17 та від 20 лютого 2019 року у справі №826/16659/15.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява №28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».

Отже, у межах вирішення питання, яке є предметом розгляду в цій справі, для встановлення факту публічного правонаступництва визначальним є встановлення припинення первісного суб`єкта - Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області та переходу його прав та обов`язків (адміністративної компетенції), з яких виник спір, до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області.

Так, з матеріалів цієї справи вбачається, що першочергово спір між сторонами виник щодо проходження ОСОБА_1 публічної служби.

На наслідками розгляду судами цієї справи були ухвалені судові рішенні й на їхнє примусове виконання був виданий виконавчий лист, а саме щодо поновлення ОСОБА_1 на посаді начальника відділення Державної автомобільної інспекції з обслуговування міста Славута та Славутського району Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області з 16 січня 2015 року і стягнення з Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі: 625 453,92 грн.

Отже, спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем служби в органах внутрішніх справ.

Таким чином, обов`язок боржника, що випливає з рішення Окружного адміністративного суду міста Києва 28 травня 2021 року, не стосується публічно-владних функцій.

З огляду на указане, заміна Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області як боржника у виконавчому документі може мати місце виключно у випадку фактичного його вибуття унаслідок припинення, та переходу всіх його прав та обов`язків до правонаступника (повного правонаступництва).

Подібна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11 лютого 2021 року у справі №826/9815/18, від 14 квітня 2021 року у справі №826/14904/18, від 10 лютого 2022 року у справі №803/172/16, від 18 квітня 2022 року у справі №805/3965/16-а.

Постановою Міністерства внутрішніх справ від 30 листопада 2015 року №1532 «Про ліквідацію Департаменту Державної автомобільної інспекції МВС України, Центру безпеки дорожнього руху та автоматизованих систем при МВС, управлінь Державної автомобільної інспекції ГУМВС, УМВС України в Автономній Республіці Крим, областях», було, зокрема, ліквідовано Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області.

Водночас, варто звернути увагу, що згідно із відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області припинено 16 грудня 2022 року.

Тобто, процесуальне рішення про заміну сторони боржника правонаступником суд першої інстанції ухвалив 17 жовтня 2022 року. За таких обставин Суд вважає постановлену окружним судом ухвалу передчасною, тобто такою, яка ухвалена без достатньої правової підстави, зважаючи, що станом на 17 жовтня 2022 року Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області ще не було ліквідоване.

Також судами попередніх інстанцій залишилися нез`ясованими обставини: чи передавалися до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області майно та службова документація Управління державної автомобільної інспекції Управління Міністерства внутрішніх справ України в Хмельницькій області.

Вказані обставини мають значення для правильного вирішення заяви ОСОБА_1 про заміну сторони боржника у спірному виконавчому провадженні.

Насамкінець, суди попередніх інстанцій проаналізували лише функції та повноваження які виконувала Державна автомобільна інспекція Міністерства внутрішніх справ і які наразі виконують МВС України та Національна поліція. Між тим, суди оминули своєю увагою аналіз повноважень та функцій, зокрема, таких органів як Департамент патрульної поліції, Сервісні центри тощо.

До того ж, варто зауважити, що з моменту звільнення позивача з публічної служби суттєво змінилось законодавство про прийняття громадян на службу в поліцію, зокрема, був прийнятий Закон України «Про Національну поліцію», яким встановлено якісно новий підхід до процедури прийняття осіб на службу, їхню відповідність цим посадам тощо. В аспекту зазначеного, судам попередніх інстанцій варто взяти ці зміни до уваги при вирішенні питання процесуального правонаступництва боржника у цій справі в частині поновлення ОСОБА_1 на публічній службі.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про наявність підстав для встановлення процесуального правонаступництва Головним управлінням Національної поліції в Хмельницькій області функцій і повноважень Управління державної автомобільної інспекції УМВС України в Хмельницькій області у контексті спірних правовідносин.

Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.

На цій основі колегія суддів дійшла висновку, що касаційну скаргу належить задовольнити частково, а оскаржувані судові рішення скасувати з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області задовольнити частково.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 жовтня 2022 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року скасувати, а справу №826/6799/15 направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

Н.М. Мартинюк

А.Г. Загороднюк

Ж.М. Мельник-Томенко,

Судді Верховного Суду