№ 826/9514/16 - Судова практика України - Законодавство України

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2022 року

м. Київ

справа № 826/9514/16

адміністративне провадження № К/9901/26676/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 826/9514/16

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

третя особа: Міністерство соціальної політики України

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року (головуючий суддя: Добрянський Я. І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді: Шурка О. І., суддів: Василенка Я. М., Кузьменка В. В.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: Міністерство соціальної політики України, в якому просив:

- зобов`язати Кабінет Міністрів України внести до постанови Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 265 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» зміни: в абзаці першому п. 2 слова і цифри « 949 гривень» замінити словами «прожиткового мінімуму, встановленого законом».

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що визначена фіксована сума 949 грн у абзаці 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 256 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» суперечить вимогам ч. 3 ст. 46 Конституції України, згідно якої, пенсії та інші соціальні виплати та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 01 березня 2017 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, позов задовольнив частково. Зобов`язав Кабінет Міністрів України внести до постанови Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 265 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» зміни, в абзаці першому п. 2 слова і цифри « 949 гривень» замінити словами «прожиткового мінімуму, встановленого законом для осіб, які втратили працездатність». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вимоги позивача є правомірними та обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню частково.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 16 жовтня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.

Так, судом апеляційної інстанції не враховано висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах № 140/2958/16-а та № 591/2901/16-а.

Також, судами попередніх інстанцій не взято до уваги відсутність порушених прав ОСОБА_1 , що є підставою для відмови у задоволенні у позові.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 жовтня2020 року визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

8. Ухвалою Верховного Суду від 02 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року.

9. Ухвалою Верховного Суду від 12 січня 2022 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 13 січня 2022 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є непрацюючим пенсіонером, отримує пенсію у розмірі 949 грн.

11. Постанова Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 256 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» опублікована в «Урядовому кур`єрі» від 02 квітня 2008 року № 61, водночас останні зміни у визначеному чинним законодавством порядку було опубліковано в офіційному виданні України 01 грудня 2015 року.

12. Вважаючи, що абзац 1 пункту 2 вищевказаної постанови разом із внесеними змінами порушує законні права та інтереси позивача, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

14. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Згідно зі ст. 113 Конституції України, ст. 1 Закону України від 27 лютого 2014 року № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів, відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.

16. За приписами п. 3 ч. 1 ст. 2 Закону № 794-VII до основних його завдань відноситься, зокрема, забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

17. Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VII діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

18. Статтею 41 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

19. Згідно зі ст. 117 Конституції України, яка кореспондує зі ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

20. Отже, на підставі вказаних положень, Кабінет Міністрів України прийняв оскаржувану постанову.

21. За приписами ч. 3 ст. 4 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

22. Частиною 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

23. Відповідно до ч. 1 ст. 53 Закону № 794-VII постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

24. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Міністерством праці та соціальної політики України 25 березня 2008 року за № 1058/0/10-01/039 було подано до Кабінету Міністрів України проект постанови «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян», що був підготовлений на виконання п. 5.12 протоколу № 10 засідання Кабінету Міністрів України від 05 березня 2008 року.

В обґрунтування необхідності прийняття вказаного акту було зазначено, що прийняття постанови № 265 викликало необхідність збільшення розмірів пенсій окремим громадян з урахуванням прожиткового мінімуму, встановленого законом для осіб, які втратили працездатність.

25. Згідно зі ч. 1 ст. 2 Закону України від 08 травня 2004 року № 1727-IV «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам» (далі - Закон № 1727-IV ) громадяни України, які досягли віку, встановленого статтею 1 цього Закону або є інвалідами і не одержують пенсію та постійно проживають на території України, мають право на державну соціальну допомогу у випадках та на умовах, передбачених цим Законом та іншими законами України.

26. Положеннями статті 6 Закону № 1727-IV передбачено, що розмір державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам за умовами, передбаченими частиною першою статті 4 цього Закону, встановлюється виходячи з розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність:

інвалідам I групи, жінкам, яким присвоєно звання «Мати-героїня», - 100 відсотків;

інвалідам II групи - 80 відсотків;

інвалідам III групи - 60 відсотків;

священнослужителям, церковнослужителям та особам, які протягом не менше десяти років до введення в дію Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» ( 987-12 ) займали виборні або за призначенням посади у релігійних організаціях, офіційно визнаних в Україні та легалізованих згідно з законодавством України, за наявності архівних документів відповідних державних органів та релігійних організацій або показань свідків, які підтверджують факт такої роботи, - 50 відсотків;

особам, які досягли віку, встановленого статтею 1 цього Закону, - 30 відсотків.

26. Разом з тим, відповідно до пункту 3 Перехідних положень Закону № 1727-IV при визначенні розмірів державної соціальної допомоги особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам, та державної соціальної допомоги на догляд може застосовуватися рівень забезпечення прожиткового мінімуму, встановлений законом про Державний бюджет України на відповідний рік.

27. Згідно зі ст. 46 48 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло.

28. Згідно преамбули Закон України від 15 липня 1999 року № 966-XIV «Про прожитковий мінімум» (далі - Закон № 966-XIV) цей Закон відповідно до статті 46 Конституції України дає визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.

Прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування (далі - набір продуктів харчування), а також мінімального набору непродовольчих товарів (далі - набір непродовольчих товарів) та мінімального набору послуг (далі - набір послуг), необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості (ст. 1 Закону № 966-XIV).

29. Згідно зі ст. 2 Закону № 966-XIV прожитковий мінімум застосовується для:

загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм;

встановлення розмірів мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначення розмірів соціальної допомоги, допомоги сім`ям з дітьми, допомоги по безробіттю, а також стипендій та інших соціальних виплат виходячи з вимог Конституції України та законів України;

визначення права на призначення соціальної допомоги;

визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування та інших;

встановлення величини неоподатковуваного мінімуму доходів громадян;

формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

30. Набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років (ч. 1 ст. 3 Закону № 966-XIV).

31. Набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я (ч.2. ст. 3 Закону № 966-XIV).

Набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту(ч.3. ст. 3 Закону № 966-XIV).

Прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. Порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України (ст. 4 Закону № 966-XIV).

32. За приписами п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону № 794-VII основними завданнями останнього у сферах соціальної політики, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, зокрема забезпечення проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин; забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій.

33. Аналізуючи наведені правові норми, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що Кабінет Міністрів України встановлює прожитковий мінімуму на підставі та в порядку, визначеному Законом. Підставою для дотримання цього порядку є, зокрема, положення ч.2 ст.19 Конституції України та норми Закону.

Поряд з цим, визначення суми саме 949 грн було актуальним у момент прийняття постанови від 26 березня 2008 року № 256 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян», однак, з часу прийняття оскаржуваної постанови на кожен календарний рік Верховна Рада України затверджувала Державний бюджет на відповідний рік. Тобто з моменту прийняття постанови визначений розмір соціальних виплат не міг залишатися незмінним.

34. Враховуючи вищенавдене, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли обгрунтованого висновку про доцільність зобов`язання Кабінету Міністрів України внести до постанови Кабінету Міністрів України від 26 березня 2008 року № 265 «Деякі питання пенсійного забезпечення громадян» зміни, в абзаці першому п. 2 слова і цифри « 949 гривень» замінити словами «прожиткового мінімуму, встановленого законом для осіб, які втратили працездатність».

35. За таких обставин, колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог.

36. Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції при прийнятті судового рішення не враховано висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах № 140/2958/16-а та № 591/2901/16-а є безпідставними та необґрунтованими, оскільки відносини у вказаних справа та у цій справі №826/9514/16 не є подібними.

37. Суд критично відноситься до доводів скаржника про те, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги відсутність порушених прав ОСОБА_1 .

38. Інші доводи касаційної скарги не спростовують ввищенаведенні висновки, а зводяться лише до переоцінки встановлених судами попередніх інстанцій обставин.

39. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

40. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.

41. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

42. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

44. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. ст. 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик