ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 826/9587/18
адміністративне провадження № К/9901/25853/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року (головуючий суддя: Арсірій Р.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року (головуючий суддя: Лічевицький І.О., судді: Аліменко В.О., Земляна Г.В.) у справі № 826/9587/18 за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцького Сергія Івановича, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), про визнання протиправним та скасування рішення ,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2018 році ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцького Сергія Івановича (далі також відповідач-1), у якому з урахуванням роз`єднання позовних вимог (ухвала суду від 19 червня 2018 року у справі № 826/7922/18) в межах цієї справи просив:
визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького С.І. від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
24 липня 2018 року в судовому засіданні протокольною ухвалою залучено в якості другого відповідача Державну архітектурно-будівельну інспекцію України (далі також відповідач-2 або ДАБІ України).
02 серпня 2018 року у судовому засіданні представник позивача заперечувала проти заміни позивача, у зв`язку з чим судом першої інстанції залучено до участі у справі в якості третьої особи з самостійними вимогами на предмет спору - Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (КМДА).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльність уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
У позові третьої особи з самостійними вимогами на предмет спору Департаменту архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) - відмовлено повністю.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року скасовано та ухвалено нове судове рішення.
Позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Іваніцького Сергія Івановича від 20 грудня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач-2 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить рішення Окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року та постанову шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року скасувати і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 18 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
16 жовтня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
Водночас позивачем подано клопотання про перерахунок витрат на правову допомогу.
Ухвалою Верховного Суду від 20 вересня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оспорюване рішення є неповним та однобічним, прийняте без повідомлення і без залучення позивача, всупереч тому, що рішення прямо впливає на права та охоронювані законом інтереси позивача. Позивача було позбавлено можливості надати пояснення та докази по суті питання. Позивач вважає, що рішення прийнято без врахування усіх обставин, які мали значення для прийняття рішення.
Відповідачі у відзивах на позов зазначають, що під час перевірки та прийняття оскаржуваного рішення посадова особа діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством.
Третя особа - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) наполягає на відсутності підстав для скасування містобудівних умов та обмежень від 26 квітня 2013 року № 6284/0/12/009-13.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
26 квітня 2013 року за № 6284 0/12/009-13 Департаментом архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) позивачеві видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки із цільовим призначенням - будівництво та обслуговування магазину будівельних матеріалів.
19 грудня 2013 року Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві зареєстровано подану ОСОБА_1 декларацію про початок виконання будівельних робіт.
20 грудня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцьким С.І. проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).
Результати перевірки оформлено актом від 20 грудня 2017 року.
За змістом акту наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац 2 частини 5 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та абзац 2 пункту 2.4 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (далі Порядок № 109).
Такий висновок обґрунтовано наступним.
У пункті 7 «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень (цільове призначення земельної ділянки) зазначається: для будівництва та обслуговування магазину будівельних матеріалів - відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку від 08 вересня 2010 року № 09-7-02946. Водночас у пункті 9 «Загальні дані» містобудівних умов та обмежень (функціональне призначення земельної ділянки) зазначено - територія багатоповерхової житлової забудови відповідно до Генерального плану м. Києва та проекту планування приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради № 370/1804 від 28 березня 2002 року.
Водночас акт перевірки містить відомості про те, що замовником не виконано вимоги, викладені в листі Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 16463/0/18-22/27-12 від 10 грудня 2012 року, а саме: у намірах забудови не враховано пожежні розриви; не доопрацьований містобудівний розрахунок в частині техніко-економічних показників (не зазначено висотність, максимальну позначку, розрахункову кількість машино-місць для об`єкта); не доповнено схему генерального плану інформацією щодо схеми транспортного забезпечення та не нанесено в`їзди-виїзди на територію; площа забудови за передпроектними пропозиціями перевищує нормативи ДБН 360-92*, чим порушено абзац 7 пункту 1.2 Порядку № 109.
Також в акті зазначено, що Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) порушено строки надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, оскільки заява замовника надійшла 01 листопада 2012 року, а містобудівні умови та обмеження видані 26 квітня 2013 року, що є порушенням абзацу 1 частини 5 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
На підставі висновків, викладених в акті перевірки, 20 грудня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду Відділу нагляду за діяльністю уповноваженого органу з питань архітектури та містобудування Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Іваніцьким С.І. прийнято рішення, яким скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 від 26 квітня 2013 року № 6284 0/12/009-13.
Вважаючи рішення відповідача-1 протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що невиконання ОСОБА_1 вимог, викладених в листі Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) № 16463/0/18-22/27-12 від 10 грудня 2012 року та порушення строків надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не є тими підставами, за наявності яких Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, надано право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду.
За позицією судів попередніх інстанцій, враховуючи що об`єкти торгівлі належать до супутніх видів переважного використання, надаючи містобудівні умови обмеження для будівництва та обслуговування магазину будівельних матеріалів, Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), не порушив вимоги містобудівної документації на місцевому рівні - Генерального плану м. Києва.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що в цій справі Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) не завертався до суду з позовом, проте рішенням від 25 лютого 2019 року Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у задоволенні позову третьої особи у справі.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення не відповідають фактичним обставинам справи та порушують права відповідача у сфері публічно-правових відносин.
Скаржник звертає увагу на порушення, які були зафіксовані в акті перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 20 грудня 2017 року. Водночас зазначає, що директором Депаратаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) жодним чином не спростовані виявлені під час перевірки порушення.
Акцентує увагу на тому, що вимоги містобудівної документації є обов`язковим для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Водночас зазначає, що відповідно до Генерального плану міста Києва та проекту планування приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 територія забудови земельної ділянки на вул. Миропільській, 29 у Дніпровському районі м. Києва відноситься до території багатоповерхової житлової забудови, тоді як містобудівні умови та обмеження видані для будівництва та обслуговування магазину будівельних товарів.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що покликання скаржника на невиконання вимог Головного управління містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради від 10 грудня 2012 року № 16463/0/18-22/27-12 як підставу для скасування спірних містобудівних умов та обмежень є неприпустимим, оскільки питання, порушені в казаному листі, не є предметом перевірки, що проводилася, та фактично є зауваженнями до проекту будівництва об`єкта архітектури.
Вважає, що наміри позивача щодо забудови земельної ділянки на вул.Миропільській,29 у Дніпровському районі м. Києва, а саме будівництво магазину повною мірою відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні -Генеральному плану.
Також стверджує, що відповідно до норм чинного законодавства, рішення об`єкта нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, зупиняється, і лише у випадку неможливості усунення виявлених порушень -скасовується. Проте, в акті перевірки, в оскаржуваному рішенні не наведено мотивів неможливості усунення виявлених відповідачем порушень.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до частини 1 статті 29 Закону № 3038-VI (у редакції що була чинної на момент видачі позивачеві містобудівних умов та обмежень містобудівні) умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування є основними складовими вихідних даних.
Згідно частини 3, 4 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Частиною 5 статті 29 Закону № 3038-VI передбачалось, що розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви. Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
У період отримання ОСОБА_1 , містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки процедуру їх надання було визначено Порядком № 109 від 07 липня 2011 року
Пунктом 1.2 цього Порядку № 109 були визначені наступні терміни:
містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією;
містобудівний розрахунок - розрахунок щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.
Пунктом 2.4 Порядку № 109 передбачалось, що розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
За змістом пункту 3.3 Порядку № 109 у Розділ «Загальні дані» зазначається, зокрема, цільове та функціональне призначення земельної ділянки.
10 червня 2017 року набули чинності зміни, внесені до Закону № 3038-VI Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності» від 17 січня 2017 року № 1817-VIII.
Відповідно до статті 41-1 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2015 року № 698 (далі також Порядок № 698).
Згідно із підпунктом 6 пункту 5 Поряду № 698 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
Також, за приписами абзаців першого - третього пункту 32 Порядку № 109 здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду якщо рішення об`єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень. Про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об`єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення. Інформація про скасування або зупинення дії рішення об`єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
Отже, головні інспектори будівельного нагляду вправі перевіряти законність у сфері містобудівної діяльності, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, мають право, зокрема, скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених зазначеним вище Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства.
За змістом акту перевірки наміри забудови земельної ділянки по вул. Миропільській, 29, у м. Києві не відповідають положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, чим порушено абзац 2 частини 5 статті 29 Закону № 3038-VI та абзац 2 пункту 2.4 Порядку № 109.
Згідно із частиною 1 статті 16 Закону (у редакції що була чинної на момент видачі позивачеві містобудівних умов та обмежень містобудівні) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Приписи абзацу 1 частини 1 статті 17 Закону N 3038-VI визначають, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
За змістом статті 18 Закону N 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Згідно з частини першої статті 19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:
а) землі сільськогосподарського призначення;
б) землі житлової та громадської забудови;
в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;
г) землі оздоровчого призначення;
ґ) землі рекреаційного призначення;
д) землі історико-культурного призначення;
е) землі лісогосподарського призначення;
є) землі водного фонду;
ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель.
Згідно з пунктами 1.1 та 1.2 Класифікації видів цільового призначення земель, встановлено, що класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) розроблена відповідно до Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.
Код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.
Пунктом 1.3 КВЦПЗ застосовується для використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами для ведення обліку земель та формування звітності із земельних ресурсів.
Пунктом 1.4 КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.
Розділом II Класифікації видів цільового призначення земель визначено класифікацію видів цільового призначення земель, серед яких у секції В зазначено, що землі житлової забудови - це землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва)), а землі громадської забудови - це землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об`єктів загального користування).
Як слідує із Розділом II Класифікації видів цільового призначення земель у секції В за кодом 02.03 вказано землі житлової забудови «Для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку», натомість у секції за кодом 03.07 вказано землі громадської забудови «Для будівництва та обслуговування будівель торгівлі».
Згідно із статтями 38 39 ЗК України до земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки в межах населених пунктів, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об`єктів загального користування.
Використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
За змістом пункту 9 містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, функціональне призначення земельної ділянки - багатоповерхова житлова забудова відповідно до Генерального плану міста, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
Згідно із положеннями ДСТУ-НББ.1.1-12:2011 «Настанова про склад та зміст плану зонування території (зонінг)» основним документом зонінгу є схема зонування, яка розробляється в цифровій формі у місцевій системі координат, прив`язаній до державної системи координат, що дозволяє формувати її електронне зображення або отримувати її аналоговий документ на паперових носіях необхідного масштабу. На схемі зонування територія населеного пункту поділяється на територіальні зони, для кожної з яких встановлюється містобудівний регламент, яким визначаються види дозволеного (переважні та супутні) використання. Зонінг розробляється на основі генерального плану населеного пункту, плану земельно-господарського устрою та містобудівного кадастру.
Отже, зонінг фактично становить собою планувальний поділ території міста на певні території з визначенням переліку дозволених (переважних та супутніх) об`єктів забудови, що забезпечує реалізацію довгострокової стратегії комплексного розвитку міста з урахуванням всіх його потреб та стримує хаотичну забудову.
Суди попередніх інстанцій покликаючись на ДСТУ-НББ.1.1-12:2011 дійшли висновку, що об`єкти торгівлі належать до супутніх видів переважного використання, а отже надаючи містобудівні умови обмеження для будівництва та обслуговування магазину будівельних матеріалів, Департамент архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), не порушив вимоги містобудівної документації на місцевому рівні - Генерального плану м. Києва.
Проте згідно із пунктом 1.1. ДСТУ-НББ.1.1-12:2011 передбачають вимоги щодо складу та змісту плану зонування території (зонінг)», однак в матеріалах справи відсутній план зонування території (зонінг) з переліком дозволених (переважних та супутніх) об`єктів забудови, а отже висновок про те, що об`єкти торгівлі на земельній ділянці, щодо якої виник спір, віднесено до супутніх видів переважного користування є передчасним.
Водночас пункт 1.2 ДСТУ-НББ.1.1-12:2011 передбачає, що положення цієї настанови застосовуються органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними особами при розробленні зонінгів на відповідні території. Проте судами не зазначені підстави його застосування в контексті предмету спору та складу учасників.
Також рішення судів не містять посилань на належні та допустимі докази, які мають підтверджувати право власності позивача на земельну ділянку з зазначенням про її цільове призначення, а саме: договір купівлі - продажу, витяг з державного земельного кадастру, витяг з державного речових прав.
Саме на підставі належних та допустимих доказів необхідно встановлювати цільове призначення земельної ділянки, яке має одне із ключових значень для вирішення справи по суті.
Судом касаційної інстанції не надається правова оцінка іншим зафіксованим порушенням, оскільки першочергово судам необхідно встановити чи відповідають містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З врахуванням обмежених повноважень касаційного суду щодо встановлення обставин у справі, судові рішення у цій справі підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.
Для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Частиною другою статті 353 КАС України передбачено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 лютого 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року у справі № 826/9587/18 скасувати.
Справу № 826/9587/18 направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А.А. Єзеров
О.П. Стародуб