ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2024 року

м. Київ

cправа № 910/2876/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Краснов Є. В., Случ О. В.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника Генерального прокурора

на рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 у справі

за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України

до: 1) Одеської обласної державної адміністрації;

2) Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД»,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:

1) Державне підприємство «Адміністрація морських портів України»,

2) Міністерство інфраструктури України (наразі - Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України),

про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди від 17.02.2016.

У судовому засіданні взяли участь: прокурор - Голуб Є. В., представники Кабінету Міністрів України - Бєльський-Панасюк О. О. та Литвин А. А., представник Одеської обласної державної адміністрації - Кравцов Р. В., представники Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» - Войцеховський О. В. та Чугунов М. В., представник Державного підприємства «Адміністрація морських портів України» - Донченко Н. С., представник Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України - Шевченко О. В.

1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень

1.1. У лютому 2017 року заступник Генерального прокурора України (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Одеської обласної державної адміністрації (далі - Одеська ОДА та/або відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» (далі - ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» та/або відповідач-2), в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати розпорядження Одеської ОДА від 16.01.2016 № 21/А-2016 «Про надання земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» в оренду на 49 років для будівництва, обслуговування та експлуатації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)» (далі - розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016);

- визнати недійсним на майбутнє договір оренди земельної ділянки від 17.02.2016, укладений між Одеською ОДА і ТОВ «Енерго Продукт ЛТД», про надання в оренду земельної ділянки з кадастровим номером 5122755400:01:002:0129 площею 4,46 га, зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 19.02.2016 за № 13344819 (далі - договір оренди землі від 17.02.2016).

1.2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що земельна ділянка з кадастровим номером 5122755400:01:002:0129 знаходиться в акваторії Аджалицького лиману та відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073 «Про межі акваторії морського порту Южний» (наразі назву постанови змінено на: «Про межі акваторії морського порту Південний», далі - постанова Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073) надана в користування Державному підприємству «Адміністрація морських портів України» (далі - ДП «Адміністрація морських портів України») як акваторія морського порту Южний, така земельна ділянка відповідно до положень пункту 2 частини другої статті 1 Закону України «Про морські порти України», статті 5 Водного кодексу України (далі - ВК України) належить до водних об`єктів загальнодержавного значення.

Оскільки відповідно до положень статті 14 ВК України, статті 8 Закону України «Про морські порти України» розпорядження акваторією морських портів здійснюється на підставі рішень Кабінету Міністрів України, Одеська ОДА не мала законних підстав для передачі спірної земельної ділянки в користування ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» відповідно до оспорюваних розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та укладеного на його виконання договору оренди землі від 17.02.2016.

Отже, за твердженням Прокурора, спірне розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 прийнято Одеською ОДА з перевищенням повноважень, всупереч вимогам статті 19 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 5, пунктів 2, 14-1 частини першої статті 14 ВК України, пункту 2 частини першої статті 1, пунктів 9, 14 частини першої статті 8, статті 23 Закону України «Про морські порти України», статті 20, частини четвертої статті 59, статті 79, частини другої статті 124, частин другої, третьої статті 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), частини другої статті 2, частини другої статті 6, статті 15 Закону України «Про оренду землі», частини другої статті 2, частини другої статті 4 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» та порушує виключне право власності держави на розпорядження акваторією морського порту, яке реалізується через акти Кабінету Міністрів України.

При цьому, оскільки спірну земельну ділянку (акваторію морського порту) передано в оренду також без дотримання встановленого законодавством порядку зміни її цільового призначення, з порушенням порядку укладення договору оренди (не на конкурсних засадах) та без проведення нормативно-грошової оцінки землі, є правові підстави для визнання спірного договору оренди землі від 17.02.2016 недійсним на підставі положень статей 203 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

1.3. Одеська ОДА проти задоволення позову заперечувала, посилаючись на відповідність спірного розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та договору оренди землі від 17.02.2016 вимогам чинного законодавства. Одеська ОДА заперечила приналежність спірної земельної ділянки з кадастровим номером 5122755400:01:002:0129 до акваторії морського порту Южний. До того ж відповідачем-1 вказано на те, що під час відведення земельної ділянки у користування відповідача-2 не було порушено порядку зміни її цільового призначення.

1.4. ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» на обґрунтування заперечень проти позову посилалося на те, що спірна земельна ділянка не належить до акваторії морського порту Южний та служитиме основою для розміщення причалу. До того ж вказаним учасником судового процесу зазначено, що правомірність оспорюваного розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 встановлена в судових рішеннях Окружного адміністративного суду міста Києва у справі № 826/1106/16 та Господарського суду міста Києва у справі № 910/10646/16. Отже, на думку відповідача-2, оспорюване розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 прийнято, а договір оренди землі від 17.02.2016 укладено, відповідно до діючих правових норм. До того ж відповідачем-2 вказано на відсутність правових підстав для звернення Прокурора в інтересах держави з позовом у цій справі.

2. Фактичні обставини справи, встановлені судами

2.1. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, розпорядженням Одеської ОДА від 08.07.2009 № 508/А-2009 «Про затвердження матеріалів вибору місця розташування земельної ділянки та надання дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки в постійне користування державному підприємству «Морський торгівельний порт «Южний» затверджено матеріали вибору місця розташування земельної ділянки для забудови з метою забезпечення Державним підприємством «Морський торгівельний порт «Южний» (далі - ДП «Морський торгівельний порт «Южний») безпеки мореплавства в межах акваторії Аджалицького лиману Комінтернівського району Одеської області та надано дозвіл на розроблення проекту відведення земельної ділянки у постійне користування ДП «Морський торгівельний порт «Южний» орієнтовною площею 884,0 га під водою із земель водного фонду.

ДП «Морський торгівельний порт «Южний» 23.12.2009 укладено договір з проектною організацією Приватне підприємство «Геозем 8» щодо розробки проекту землеустрою щодо відведення порту земель водного фонду.

Документів, які б підтвердили погодження вказаного проекту з органами виконавчої влади у встановленому законом порядку, також не було надано ні суду першої інстанції під час розгляду спору, ні суду апеляційної інстанції під час апеляційного розгляду справи.

Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 04.03.2013 № 133-р «Про погодження пропозиції щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту» (далі - розпорядження від 04.03.2013 № 133-р) та наказу Міністерства інфраструктури України від 19.03.2013 № 163 «Про заходи щодо реорганізації державних підприємств морського транспорту та утворення державного підприємства «Адміністрація морських портів України» внаслідок реорганізації державних підприємств морського транспорту, у тому числі ДП «Морський торгівельний порт «Южний» шляхом виділу, утворено ДП «Адміністрація морських портів України».

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406 «Деякі питання акваторій морських портів» ДП «Адміністрація морських портів України» надано у користування акваторії морських портів, межі яких визначені Кабінетом Міністрів України, за умови недопущення передачі їх або їх частин іншим суб`єктам господарювання.

13.11.2015 Одеська ОДА прийняла розпорядження № 773/А-2015 «Про надання дозволу Товариству з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)», відповідно до якого було надано дозвіл ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду на 49 років орієнтовною площею 4,46 га із земель водного фонду для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту).

На підставі вказаного розпорядження від 13.11.2015 № 773/А-2015 ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» замовлено та виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Розпорядженням Одеської ОДА від 01.12.2015 № 818/А-2015 внесено зміни до розпорядження голови Одеської ОДА від 13.11.2015 № 773/А-2015, згідно з яким у назві та тексті зазначеного розпорядження слова «для розміщення та експлуатації будівель і споруд морського транспорту» замінено словами «для будівництва, обслуговування та експлуатації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту».

16.01.2016 Одеською ОДА було прийнято розпорядження № 21/А-2016, відповідно до пункту 1 якого було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» в довгострокову оренду на 49 років для будівництва, обслуговування та експлуатації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту).

17.02.2016 між Одеською ОДА (орендодавець) і ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» (орендар) укладено договір оренди земельної ділянки, за умовами якого орендодавець на підставі розпорядження Одеської ОДА від 16.01.2016 № 21/А-2016 надає, а орендар приймає в строкове, платне володіння і користування земельну ділянку несільськогосподарського призначення загальною площею 4,4600 га, що знаходиться за адресою: Одеська обл., Комінтернівський р-н, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту). Земельна ділянка надається в оренду для будівництва, обслуговування та експлуатації об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту (пункт 1.1 договору оренди землі від 17.02.2016).

У пункті 2 частини першої статті 14 ВК України визначено, що до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить розпорядження внутрішніми морськими водами, територіальним морем, а також акваторією морських портів.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 1 Закону України «Про морські порти України» акваторія морського порту (портова акваторія) - визначена межами частина водного об`єкта (об`єктів), крім суднового ходу, призначена для безпечного підходу, маневрування, стоянки і відходу суден.

Відповідно до частини першої статті 74 ВК України торгівельного мореплавства України організація та забезпечення безпеки мореплавства у морському порту покладаються на адміністрацію морських портів України.

Частинами першою-третьою статті 8 Закону України «Про морські порти України» передбачено, що межами морського порту є межі його території та акваторії.

Межі території морського порту визначаються і змінюються Кабінетом Міністрів України, виходячи з положень ЗК України.

Межі акваторій морських портів визначаються і змінюються Кабінетом Міністрів України без порушення меж акваторій суміжних морських рибних портів та річкових портів. Відведення акваторії морського порту (надання в користування) адміністрації морських портів України здійснюється на підставі рішення Кабінету Міністрів України відповідно до закону.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073 ДП «Морський торговельний порт «Южний» надано у користування акваторію в межах згідно з додатком, у тому числі Аджалицького лиману, за умови недопущення в подальшому передачі зазначеної акваторії або її частини іншим суб`єктами господарювання та доручено забезпечити безпеку мореплавства в межах акваторії, визначених у додатку.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.10.2009 № 1356-р «Про надання державному підприємству «Морський торговельний порт «Южний» у постійне користування земельної ділянки» (далі - розпорядження від 07.10.2009 № 1356-р) ДП «Морський торгівельний порт «Южний» надано у постійне користування земельну ділянку, розташовану у межах наданої йому акваторії Аджалицького лиману, та доручено Одеській ОДА і Держкомзему забезпечити виконання цього розпорядження.

Згідно з розпорядженням від 04.03.2013 № 133-р внаслідок реорганізації державних підприємств морського транспорту, у тому числі ДП «Морський торгівельний порт «Южний» шляхом виділу, утворено ДП «Адміністрація морських портів України».

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406 «Деякі питання акваторій морських портів» (далі - постанова Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406) ДП «Адміністрація морських портів України» надано у користування акваторії морських портів, межі яких визначені Кабінетом Міністрів України, за умови недопущення передачі їх або їх частин іншим суб`єктами господарювання.

Таким чином, на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406, акваторія Аджалицького лиману морського порту Южний надана у користування ДП «Адміністрація морських портів України» у межах згідно з додатком за умови недопущення в подальшому передачі зазначеної акваторії або її частини іншим суб`єктам господарювання, зокрема акваторію морського порту Южний. У вказаній постанові визначено межі акваторії морського порту Южний, яка (в системі координат WGS-84) включає: акваторію Аджалицького лиману; водний простір, обмежений дугою кола радіусом 2 милі від будинку берегової радіолокаційної станції з координатами 46°36' 03,3" північної широти, 31°01' 19,4" східної довготи; акваторію якірної стоянки № 356, обмежену лініями, що з`єднують точки з такими координатами: 46°31' 47,3" північної широти, 30°57' 12,4" східної довготи; 46°32' 47,3" північної широти, 31°59' 55,4" східної довготи; 46° 31' 59,3" північної широти, 31° 00' 24,4" східної довготи; 46°30' 53,3" північної широти, 31° 59' 55,4" східної довготи; 46°30' 13,3" північної широти, 30°58' 06,4" східної довготи; 46°28' 55,3" північної широти, 30°58' 42,4" східної довготи; 46°28' 35,3" північної широти, 30°57' 48,4" східної довготи; 46°29' 52,3" північної широти, 30°57' 12,4" східної довготи; акваторію якірної стоянки № 357, обмежену лініями, що з`єднують точки з такими координатами: 46°34' 29,3" північної широти, 31°00' 42,4" східної довготи; 46°35' 41,3" північної широти, 31°05' 42,4" східної довготи; 46°35' 04,3" північної широти, 31°05' 54,4" східної довготи; 46°33' 53,3" північної широти, 31°01 00,4" східної довготи; акваторію якірної стоянки № 358, обмежену лініями, що з`єднують точки з такими координатами: 46°33' 47,3" північної широти, 31 03' 54,4" східної довготи; 46°34' 52,3" північної широти, 31°07' 28,4" східної довготи; 46°34' 33,3" північної широти, 31°09' 06,4" східної довготи; 46°34' 14,3" північної широти, 31°09' 06,4" східної довготи; 46°32' 53,3" північної широти, 31°06' 18,4" східної довготи.

Судами попередніх інстанцій також установлено, що матеріали справи містять два експерті висновки, які суперечать один одному, а саме:

- висновок судової комісійної комплексної земельно-технічної експертизи з питань землеустрою Одеського науково-дослідного інституту судових експертиз від 22.12.2017 № 17-1909, згідно з яким в результаті досліджень по взаємному місцю розташування меж акваторії порту, координати якої визначено постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073, та земельної ділянки площею 4,4600 га (кадастровий номер 5122755400:01:002:0129), розташованої за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), що була надана в оренду відповідачу-2 згідно з розпорядженням від 16.01.2016 № 21/А-2016, встановлено, що земельна ділянка площею 4,4600 га (кадастровий номер 5122755400:01:002:0129) не входить до меж акваторії морського порту Южний, координати якої визначено вищевказаною постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073;

- висновок Київського науково-дослідного інституту судових експертиз за результатами проведення земельно-технічної експертизи від 07.06.2017 № 1890/17-41, складений на підставі постанови старшого слідчого в особливо важливих справах Генеральної прокуратури України від 27.01.2017, згідно з яким земельна ділянка, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, площею 4,4600 га розташована в межах земельної ділянки площею 563,6509 га, які визначені при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ДП «Адміністрація морських портів України» у постійне користування для забудови з метою забезпечення безпеки мореплавства в межах акваторії Алжалицького лиману на території Комінтернівського району Одеської області.

Як убачається з матеріалів справи, в ході попереднього апеляційного перегляду справи судом апеляційної інстанції була призначено судова земельно-технічна експертиза, на вирішення якої поставлено наступні питання:

- чи входить земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), що була надана в оренду ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» згідно з розпорядженням від 16.01.2016 № 21/А-2016 до акваторії Аджалицького лиману?

- чи накладається земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), що була надана в оренду ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» згідно з розпорядженням від 16.01.2016 № 21/А-2016, у межах акваторії Аджалицького лиману, на земельну ділянку, передану у постійне користування ДП «Адміністрація морських портів України»?

- чи належить земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), до меж акваторії морського порту Южний, координати якого визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406?.

За результатами проведення експертизи (висновок від 12.07.2022 № 15795) експерт Харківського науково-дослідного інституту судових експертиз ім. Заслуж. проф. М. С. Бокаріуса дійшов висновків, що:

- земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), що була надана в оренду ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» згідно з розпорядженням від 16.01.2016 № 21/А-2016, входить до акваторії Аджалицького лиману;

- земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), що була надана в оренду ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» згідно з розпорядженням від 16.01.2016 № 21/А-2016 у межах акваторії Аджалицького лиману, накладається на земельну ділянку, передану у постійне користування ДП «Адміністрація морських портів України»;

- земельна ділянка площею 4,4600 га, кадастровий номер 5122755400:01:002:0129, розташована за адресою: Одеська область, Комінтернівський район, територія Новобілярської селищної ради (за межами населеного пункту), належить до акваторії морського порту Южний, межі якої визначені постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.2007 № 1073 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2013 № 406.

За приписами статті 104 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 86 цього Кодексу.

Як зазначалося вище, предметом позову у справі, що розглядається, є вимога Прокурора, заявлена в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Одеської ОДА і ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» про визнання незаконним і скасування розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та визнання недійсним на майбутнє договору оренди землі від 17.02.2016.

3. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3.1. Справа розглядалася судами неодноразово.

3.2. Рішенням Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 у справі № 910/2876/17 (суддя Марченко О. В.), залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 (Станік С. Р. - головуючий, судді: Шаптала Є. Ю., Тарасенко К. В.) відмовлено у задоволенні позовних вимог.

3.3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, місцевий господарський суд, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції) виходив із відсутності порушених прав держави в особі Кабінету Міністрів України, а також безпідставність звернення Прокуратури в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з даним позовом.

Крім цього, суди попередніх інстанцій звернули увагу на те, що Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду у постановах від 17.05.2023 у справі № 916/876/20 та від 24.05.2023 у справі № 916/875/20 висловив правову позицію про те, що оскільки рішення про надання земельної ділянки в оренду, яке вже було реалізоване і вичерпало свою дію, не призведе до поновлення прав особи, відновлення володіння, користування або розпорядження нею таким майном, як і визнання недійсним договору на майбутнє, а отже, такі вимоги не є ефективним способом захисту порушеного права, яке потребуватиме додаткових засобів захисту.

4. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї

4.1. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постановою Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 у справі № 910/2876/17, Прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 та рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 у справі № 910/2876/17 скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

4.2. За змістом касаційної скарги її подано на підставі положень пунктів 1, 4 частини другої статті 287 ГПК України.

4.3. На обґрунтування вказаних підстав касаційного оскарження Прокурор посилається на те, що судами попередніх інстанцій:

- застосовано положення статті 53 ГПК України та положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновків про застосування цих норм права, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04.05.2023 у справі № 910/3720/22, від 04.07.2023 у справі № 922/1394/21, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 453/183/18;

- не враховано висновки щодо застосування положень статей 226 ГПК України, вкладені у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 925/226/18, від 26.02.2019 у справі № 920/284/18, від 03.04.2019 у справі № 909/63/18, від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18 про те, що у разі встановлення судом відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати, і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду);

- не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 04.07.2023 у справі № 233/4365/18, про те, що вимоги до процесуальних документів і додатків до них визначає процесуальний закон;

- не враховано висновки щодо застосування положень статей 84 178 391 393 ЦК України, статей 84 122 152 155 ЗК України, статті 14 ВК України, викладені у постановах Вищого адміністративного суду України від 17.01.2013 у справі № К/9991/44727/12, від 04.08.2015 у справі № К/800/24618/14, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17.05.2018 у справі № 915/1134/16, від 20.02.2019 у справі № 915/74/18, від 22.09.2021 у справі № 910/11648/19;

- не враховано висновки щодо ефективності позовних вимог про визнання незаконним і скасування рішення уповноваженого органу державної влади чи місцевого самоврядування (статті 15 16 393 ЦК України, статей 152 155 ЗК України), викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 12.03.2024 у справі № 927/1206/21;

- не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 27.11.2018 у справі № 905/1227/17 про те, що розірвання або припинення договору не позбавляє сторони права на звернення до суду з позовом про визнання такого договору.

4.4. Південна філія ДП «Адміністрація морських портів України» (адміністрація морського порту «Південний») у письмових поясненнях просить задовольнити касаційну скаргу, рішення та постанову скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

4.5. ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

4.6. Кабінет Міністрів України у письмових поясненнях просить задовольнити касаційну скаргу, рішення та постанову скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

4.7. Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України у письмових поясненнях просить касаційну скаргу задовольнити, рішення та постанову скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги Прокурора задовольнити.

5. Рух справи

5.1. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24.04.2024 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Прокурора, призначив розгляд касаційної скарги на 14.05.2024 та надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

5.2. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 14.05.2024 оголошено перерву в судовому засіданні з розгляду касаційної скарги заступника Генерального прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 у справі № 910/2876/17 до 28.05.2024.

5.3. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 28.05.2024 оголошено перерву в судовому засіданні з розгляду касаційної скарги заступника Генерального прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 у справі № 910/2876/17 до 18.06.2024.

5.4. Ухвалою від 18.06.2024 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду справу № 910/2876/17 за касаційною скаргою прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною четвертою статті 302 ГПК України.

Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 підлягає уточненню у тому сенсі, що у разі встановлення судами відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, судам також необхідно надавати оцінку обґрунтованості (ефективності) обраного позивачем способу захисту порушеного права та/або інтересу задля дотримання принципів процесуальної економії та розгляду справи у розумні строки, які є складовою гарантій справедливого суду. Крім цього, шляхом надання розширеного тлумачення положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з точки зору її застосування до справ, провадження у яких порушено (відкрито) до набрання чинності редакції ГПК України від 15.12.2017, і таку справу розглянуто по суті.

5.5. Ухвалою від 09.07.2024 Велика Палата Верховного Суду справу № 910/2876/17 повернула відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду.

5.6. Верховний Суд звертає увагу на те, що відповідно до положень частини шостої статті 303 ГПК України справа, повернута на розгляд колегії (палати, об`єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

6. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду

6.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

У частині четвертій статті 300 ГПК України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

6.2. Насамперед Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що рішенням Господарського суду міста Києва від 22.02.2019 у цій справі № 910/2876/17, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 27.12.2022 у справі № 910/2876/17, позов Прокурора було задоволено; визнано незаконним та скасовано розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016; визнано недійсним на майбутнє договір оренди землі від 17.02.2016.

Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.03.2023 (Берднік І. С. - головуючий суддя, судді: Суховий В. Г., Чумак Ю. Я.) рішення Господарського суду міста Києва від 22.02.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 27.12.2022 у справі № 910/2876/17 скасовано, справу передано на новий розгляд до Господарського суду міста Києва.

Направляючи справу № 910/2876/17 на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 22.03.2023 вказав, що під час нового розгляду господарському суду необхідно, зокрема, перевірити обставини дотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а також встановлення наявності або відсутності бездіяльності цього органу після отримання відповідного звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі цього органу в суді.

Під час нового розгляду справи суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позовних вимог, у тому числі з огляду на відсутність порушення прав держави в особі Кабінету Міністрів України, а також безпідставність звернення Прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з даним позовом.

Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник серед іншого зазначив, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано положення статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме не враховано правові висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04.05.2023 у справі № 910/3720/22, від 04.07.2023 у справі № 922/1394/21, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 453/183/18. Прокурор також акцентував увагу на тому, що судами попередніх інстанцій не враховано висновки щодо застосування положень статей 226 ГПК України, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.02.2019 у справі № 925/226/18, від 26.02.2019 у справі № 920/284/18, від 03.04.2019 у справі № 909/63/18, від 31.07.2019 у справі № 916/2914/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18 про те, що у разі встановлення судом відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має на це права, і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Таким чином, з викладеного слідує, що першочерговим під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі є з`ясування наявності чи, навпаки, відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України в суді та відповідно дослідження обставин обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України, а також дотримання Прокурором процедури, встановленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.

6.3. У контексті наведеного Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновки в який щодо застосування положень, зокрема статті 23 Закону України «Про прокуратуру», колегія суддів відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного перегляду справи № 910/2876/17.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (такі висновки наведено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18); під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Питання щодо представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15.07.2015.

Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (абзац перший частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший-третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

У даній справі, судові рішення в якій переглядаються в касаційному порядку, Прокурор звернувся до Господарського суду міста Києва 21.02.2017.

У той же час Верховний Суд звертає увагу на те, що редакція наведених вище норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» як станом на дату подання позову в цій справі, так і на момент розгляду справи № 910/2876/17, подання Прокурором касаційної скарги у цій справі не змінювалася.

Відповідно до приписів статті 2 ГПК України (у редакції, чинній на дату звернення Прокурора з позовом до суду в цій справі) прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених частиною третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.

Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, визначені у статті 29 ГПК України у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом.

Так, у частині першій статті 29 ГПК України (у редакції, чинній на дату звернення Прокурора з позовом до суду у цій справі) було, зокрема, визначено, що прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.

Аналогічні положення містяться й у частині четвертій статті 53 ГПК України (у редакції, чинній з 15.12.2017, яка визначає участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб), за змістом якої прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Отже, вимоги законодавства щодо обов`язку прокурора, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва як на момент подання позову, так і під час розгляду справи не змінилися (див. пункт 44 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 09.07.2024 у цій справі № 910/2876/17).

Системне тлумачення вказаних вище положень ГПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки: «…Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим».

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 вказала, що: «…визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).

Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПК України».

Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у наведеній постанові акцентувала увагу на тому, що: «…якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України».

Ураховуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що Прокурор на виконання положень частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» зобов`язаний був попередньо, до подання позову до суду, звернутися до органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, - Кабінету Міністрів України з повідомленням про порушення закону. Вказаний орган мав розглянути таке звернення і вжити заходів щодо захисту інтересів держави, та лише у випадку невжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу або невмотивованої відмови вжити такі заходи це вважалося би достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності цього органу, та давало би підстави Прокурору для звернення із позовом до суду в інтересах держави.

6.4. Натомість у справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій, дослідивши наявні матеріали справи, встановили, що матеріали справи не містять жодних доказів про обізнаність Кабінету Міністрів України щодо прийняття Одеською ОДА розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та укладення договору оренди землі від 17.02.2016, окрім копії листа Генеральної прокуратури України від 07.04.2016 № 07/1/2-36492-16 щодо витребування необхідних копій документів для здійснення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 42016000000000815, доданої Прокурором до позовної заяви.

При цьому суди установили, що зазначений лист Генеральної прокуратури України від 07.04.2016 № 07/1/2-36492-16 не містить посилань або будь-якої інформації про розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016, а також про укладення спірного договору оренди землі від 17.02.2016.

У свою чергу, у витязі з кримінального провадження заявником є Южненська філія ДП «Адміністрація морських портів України», фабула «Службові особи Одеської обласної державної адміністрації, зловживаючи службовим становищем, грубо порушили вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України від 07.10.2009 № 1356-р при прийнятті розпорядження від 13.11.2015 № 773/А-2015 та від 16.01.2016 № 21/А-2016.

Ураховуючи наведене, посилання судів попередніх інстанцій на те, що наявність вказаного відкритого кримінального провадження № 42016000000000815 та здійснення досудового розслідування, яке наразі ще триває і не завершено, не є доказом, який підтверджує та/або встановлює факт порушення прав держави в особі Кабінету Міністрів України, є правомірними.

Як підсумок, посилання Прокурора на лист від 07.04.2016 № 07/1/2-36492-16 як доказ про обізнаність Кабінету Міністрів України про факт порушення інтересів держави шляхом прийняття спірного розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та укладення спірного договору оренди землі від 17.02.2016, судами попередніх інстанцій відхилені обґрунтовано, зокрема, з огляду на зміст цього листа, та те, що такий лист не можна розцінювати як належне звернення Прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямованим на те, аби Прокурор надав такому органу можливість відреагувати на стверджувальне порушення інтересів держави.

Водночас, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, штемпель відділення поштового зв`язку від 20.02.2017 на описі вкладення у цінний лист (долучений до позову) підтверджує факт направлення Прокурором позовної заяви учасникам спору разом з додатками, що є дотриманням вимог процесуального закону при зверненні до суду з позовом у цій справі, проте не може вважатися повідомленням, здійсненим на виконання порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру».

З викладеного слідує, що Прокурором не надано можливості Кабінету Міністрів України відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених Прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або арґументованого повідомлення Прокурора про відсутність такого порушення, як і не надано доказів щодо повідомлення Кабінету Міністрів України про звернення до суду з позовом у цій справі, що не надає можливості підтвердити достатність підстав (повноважень) для представництва Прокурором інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України під час звернення з позовом у цій справі.

Посилання скаржника на те, що Кабінет Міністрів України під час розгляду справи не заперечував наявності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі цього органу як доказу про дотримання порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», правомірно відхилено судом апеляційної інстанції, оскільки не спростовує і не звільняє Прокурора при зверненні до суду з позовом виконати певний алгоритм дій, зокрема, повідомити відповідний орган попередньо до звернення до суду, що чітко унормовано приписами вказаного Закону України «Про прокуратуру».

У зв`язку із викладеним вище відхиляються доводи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій положень статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» із посиланнями на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04.05.2023 у справі № 910/3720/22, від 04.07.2023 у справі № 922/1394/21, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17.10.2019 у справі № 453/183/18, оскільки аналіз висновків, зроблених в оскаржуваних судових рішеннях у справі, що розглядається, не свідчить про їх невідповідність висновкам, викладеним у наведених постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, у тому числі з огляду на те, що у кожній із зазначених справ суди виходили з обставин та умов конкретних правовідносин і фактично-доказової бази, з урахуванням наданих сторонами доказів.

Посилання скаржника на те, що позов у цій справі подано у лютому 2017 року (до набрання чинності редакції ГПК України від 15.12.2017), а відкриттям провадження у справі було підтверджено наявність підстав для представництва, а тому необхідність у додатковому обґрунтуванні належного виконання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» була відсутня, колегією суддів відхиляються з огляду на те, що редакція наведених вище норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» як станом на дату подання позову в цій справі, так і на момент розгляду справи № 910/2876/17, подання Прокурором касаційної скарги у цій справі не змінювалася (див. пункт 41 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 09.07.2024 у цій справі № 910/2876/17). З огляду на що перевірити обставини дотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», суд мав право на будь якій стадії розгляду справи, навіть після відкриття провадження.

Подібна правова позиція викладена Верховним Судом у пунктах 4.24- 4.26 постанови від 14.02.2024 у справі № 906/1379/15.

6.5. Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з правомірними висновками судів попередніх інстанцій щодо непідтвердження дотримання Прокурором вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» під час звернення з позовом у цій справі.

Разом з цим колегія суддів звертає увагу на те, що Великою Палатою Верховного Суду було викладено в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 висновок про залишення позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України, саме у разі, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Вказаний правовий висновок підтримано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.

Місцевий господарський суд, встановивши обставини щодо відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України, в суді мав би залишити позов Прокурора без розгляду, проте помилково здійснив розгляд справи по суті заявлених вимог.

Апеляційною інстанцією допущену помилку господарським судом першої інстанції не виправлено.

За таких підстав касаційна скарга Прокурора є частково обґрунтованою, наведена скаржником підстава касаційного оскарження, передбачена пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, частково отримала підтвердження під час касаційного провадження. Як підсумок, рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням наведених норм процесуального права, тому такі рішення слід скасувати, а позов Прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Одеської ОДА, ТОВ «Енерго Продукт ЛТД», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: ДП «Адміністрація морських портів України», Міністерство інфраструктури України про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди від 17.02.2016, слід залишити без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

6.6. Водночас колегія суддів зауважує, що, встановивши відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі № 910/2876/17, суди попередніх інстанцій помилково вдалися до розгляду справи по суті заявлених позовних вимог, зокрема зазначивши про неефективність обраного способу захисту порушеного права, оскільки здійснювати оцінку обґрунтованості позовних вимог, у тому числі ефективності обраного позивачем способу захисту порушеного права та/або інтересу, суд має після встановлення наявності чи відсутності підстав для здійснення Прокурором представництва інтересів держави, оскільки в разі відсутності таких підстав позов підлягає залишенню без розгляду (див. пункт 59 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 09.07.2024 у цій справі № 910/2876/17).

6.7. У зв`язку із висновком про залишення позову Прокурора без розгляду, інші доводи касаційної скарги по суті спору Верховний Суд не розглядає, оскільки будь-якого значення для результату провадження вони вже не мають.

6.8. Стосовно доводів скаржника про порушення норм процесуального права, то колегія суддів зазначає таке.

Верховний Суд у контексті наведеного звертає увагу на те, що статтею 129 Конституції України як однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Одним із елементів поняття справедливого судового розгляду є принцип рівності сторін, який також включає принцип змагальності процесу, що полягає у наданні рівних процесуальних можливостей сторонам у захисті їхніх прав і законних інтересів.

За приписами статті 7 ГПК України господарський суд зобов`язаний забезпечити процесуальну рівність сторін. При цьому суд повинен: не допускати процесуальних переваг однієї сторони перед іншою; однаково вимагати від сторін виконання їхніх процесуальних обов`язків; однаковим чином застосовувати до сторін заходи процесуальної відповідальності.

У пункті 87 рішення Європейського суду з прав людини у справі (далі - ЄСПЛ) «Салов проти України» від 06.09.2005 (заява № 65518/01) викладено правову позицію, відповідно до якої принцип змагальності процесу означає, що кожній стороні повинна бути надана можливість ознайомитися з усіма доказами та зауваженнями, наданими іншою стороною, і відповісти на них (рішення у справі «Руїз-Матеос проти Іспанії» (Ruiz-Mateos v. Spain). Тобто невід`ємним принципом права на змагальний судовий процес є надання кожній стороні в судовому провадженні можливості розглянути й оспорити будь-який доказ чи твердження, наведені з метою справити вплив на рішення суду.

Як зазначалося, 21.02.2017 Прокурор звернувся до Господарського суду міста Києва з позовною заявою у цій справі.

Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.03.2023 (головуючий суддя Берднік І. С., судді Суховий В. Г. і Чумак Ю. Я.) рішення Господарського суду міста Києва від 22.02.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 27.12.2022 у справі № 910/2876/17 скасовано, справу передано на новий розгляд до Господарського суду міста Києва.

21.04.2023 суддя Марченко О. В. відповідною ухвалою прийняла справу № 910/2876/17 до свого провадження; розгляд справи розпочався спочатку із призначенням підготовчого судового засідання на 29.05.2023 та зобов`язанням учасників справи подати суду письмові пояснення стосовно предмета позову з урахуванням висновків, викладених у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.03.2023 у справі № 910/2876/17.

На виконання ухвали місцевого господарського суду від 21.04.2023 Прокурором 29.05.2023 подано суду пояснення, в яких викладено позицію щодо позовної заяви.

Як правильно зазначено судами попередніх інстанцій із посиланнями на положення статей 162 164 ГПК України, докази, які підтверджують обставини, якими Прокурор обґрунтовує свої вимоги у цій справі, мали бути подані ним разом з позовом або ж разом з письмовими поясненнями, які 29.05.2023 подані суду на вимогу, що міститься в ухвалі від 21.04.2023.

Натомість судами установлено, що Прокурором лише 26.06.2023 зроблено запити, зокрема, щодо інформації, чи вживалися Кабінетом Міністрів України заходи на захист інтересів держави під час передачі спірної земельної ділянки в користування ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» відповідно до розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016 та укладеного на його виконання договору оренди землі від 17.02.2016, та у підготовчому засіданні 26.06.2023 заявлено клопотання представником прокуратури про відкладення підготовчого засідання у зв`язку з наміром подати суду додаткові докази, які станом на 26.06.2023 (дата проведення підготовчого засідання) ще не підготовлені.

У підготовчому засіданні суд повідомив сторін про надання Прокурору часу до 03.07.2023 для подання документів, на яких наголошує прокуратура, з урахуванням надання часу відповідачам ознайомитися з такими документами та подати суду письмові пояснення щодо них до наступного підготовчого засідання (10.07.2023).

У той же час, як убачається з матеріалів справи та установлено судами попередніх інстанцій, Прокурором додаткові документи подано суду безпосередньо у підготовчому засіданні 10.07.2023 без жодних пояснень причин пропуску строку на їх подання, зважаючи на обсяг поданих документів.

Окрім цього, судами попередніх інстанцій встановлено, що жоден з поданих Прокурором документів, не стосується предмета даного спору та питання, яке мав на меті підтвердити Прокурор, а тому з огляду на необхідність дотримання судом вказаного вище принципу рівності сторін та враховуючи, що Прокурором не дотримано вимог процесуального законодавства щодо належності доказів та строків їх подання, судом першої інстанції обґрунтовано залишено без розгляду подані Прокурором у підготовчому засіданні 10.07.2023 письмові пояснення та докази. Відтак, доводи скаржника в цій частині визнаються судом необґрунтованими та не дають правових підстав вважати, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права.

7. Висновки Верховного Суду

7.1. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

7.2. Згідно із частиною першою статті 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу.

7.3. Таким чином, касаційну скаргу слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати, а позов Прокурора залишити без розгляду.

Керуючись статтями 226 300 301 308 313 314 315 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника Генерального прокурора задовольнити частково.

Рішення Господарського суду міста Києва від 31.07.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21.03.2024 у справі № 910/2876/17 скасувати.

Позов заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Одеської обласної державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Державне підприємство «Адміністрація морських портів України», Міністерство інфраструктури України, про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16.01.2016 № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди землі від 17.02.2016 залишити без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді Є. В. Краснов

О. В. Случ