ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 915/1237/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.
за участю секретаря судового засідання - Савінкової Ю.Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи - підприємця Омельчука Валентина Миколайовича
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16 листопада 2020 року (головуючий - Принцевська Н. М., судді: Діброва Г. І., Ярош А. І.) і рішення Господарського суду Миколаївської області від 01 березня 2019 року (суддя Алексєєв А. П.) у справі
за позовом заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Очаківської міської ради
до Фізичної особи - підприємця Омельчука Валентина Миколайовича,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державної архітектурно-будівельної інспекції України,
про знесення самочинно збудованого об`єкту,
(за участю представників: прокуратури - Збарих С.М., Костюк О.В.; відповідача- Приземний С.С.)
Історія справи
Фактичні обставини, встановлені судами
1. 12.05.2011 між Очаківською міською радою (далі - Рада, позивач, орендодавець) та Фізичною особою - підприємцем Омельчуком Валентином Миколайовичем (далі - ФОП Омельчук В.М., відповідач, орендар) укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,50 га під розміщення автостоянки по вул. 60 років СРСР в межах міста Очаків Миколаївської області строком на 5 років. Цільове призначення земельної ділянки - комерційна діяльність (пункт 14 договору).
2. Рішенням виконавчого комітету Очаківської міської ради від 29.08.2012 №151 Омельчуку В.М. оформлено право власності на автостоянку з адміністративно-службовою будівлею загальною площею 379,50 кв.м. в місті Очакові, вул. 60 років СРСР №7/5. На підставі зазначеного рішення Омельчуку В.М. видано свідоцтво про право власності від 14.09.2012 на нерухоме майно - адміністративно-службову будівлю А-1 загальною площею 379,50 кв.м. зі спорудами та проведено державну реєстрацію права власності.
3. Відповідно до відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна станом на 26.10.2018 року земельна ділянка площею 0,5 га за адресою: Миколаївська область, м. Очаків (кадастровий номер №4810300000:03:002:0036) належить до земель комунальної власності, право оренди або інші речові права на неї не зареєстровані.
4. 29.05.2013 Очаківська міська рада видала відповідачу містобудівні умови та обмеження №06/13 забудови земельної ділянки по вул. Будівельників (60 років СРСР) для реконструкції адміністративно-службової будівлі з добудовою їдальні, запланована загальна площа об`єкта 227,6 кв.м, гранично допустима висота - 5,5 м.
5. Відповідно до акту №16072018071 від 03.07.2018, складеного Державною архітектурно-будівельною інспекцією у Миколаївській області за результатами перевірки вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, на земельній ділянці загальною площею 0,50 га по вул. Будівельників, 7/5 у м. Очаків самовільно виконуються будівельні роботи з будівництва окремої двоповерхової будівлі невизначеного призначення, геометричними розмірами в плані 17х34 м, висотою близько 8 м.
6. 16.07.2018 Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області щодо відповідача складено: приписи про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності №34 та про зупинення виконання будівельних робіт №35; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у зв`язку з тим, що ФОП Омельчуком В.М. виконуються будівельні роботи по вул. Будівельників, 7/5 у м. Очаків Миколаївської області на земельній ділянці кадастровий номер 4810300000:03:002:0036 без відповідних документів, які дають право виконувати такі роботи та без затвердженої проектної документації.
6.1. Постановою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області від 31.07.2018 №25/1014-3359-18 на відповідача накладено штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в сумі 66 276 грн.
Короткий зміст позовних вимог
7. У листопаді 2018 року заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури №1 (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Очаківської міської ради із позовом до ФОП Омельчука В.М. про зобов`язання знести самочинно збудований двоповерховий об`єкт нерухомості геометричними розмірами 17х34 м, висотою близько 8 м, по вул. Будівельників, 7/5 у м. Очаків Миколаївської області.
8. Позовні вимоги обґрунтовані приписами, зокрема статей 376 391 Цивільного кодексу України, статей 83 122 152 Земельного кодексу України. Прокурор зазначає, що замість проведення реконструкції відповідач фактично здійснює нове будівництво об`єкта нерухомості без затвердженої проектної документації, з порушенням містобудівних умов та обмежень та без оформлення речового права на землю. Самовільне будівництво ФОП Омельчуком В.М. об`єкта нерухомості на земельній ділянці комунальної власності порушує інтереси територіальної громади міста Очаків та позбавляє Раду права на вільне використання та розпорядження землею комунальної власності, а також призводить до недоотримання орендних платежів.
9. Посилаючись на здійснення представництва інтересів держави в суді на підставі статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор наголосив, що звернення до суду спрямоване на захист інтересів територіальної громади, проте уповноважений орган - Рада протягом тривалого часу не свої повноваження щодо захисту таких інтересів не здійснює.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
10. Рішенням господарського суду Миколаївської області від 01 березня 2019 року позов задоволений, зобов`язано відповідача знести самочинно збудований двоповерховий об`єкт нерухомості геометричними розмірами 17х34 м, висотою близько 8 м, по вул. Будівельників, 7/5 у м. Очаків Миколаївської області.
11. Суд першої інстанції встановив факт самовільного будівництва відповідачем об`єкта нерухомості на земельній ділянці комунальної власності комерційного призначення, без оформлення речового права на землю, без документа, який надає право на виконання будівельних робіт та затвердженої проектної документації, що порушує права власника земельної ділянки в особі позивача. Отже, в силу частини 4 статті 376 ЦК України та статті 152 Земельного кодексу України самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню відповідачем з метою відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав територіальної громади.
12. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 16 листопада 2020 року рішення суду першої інстанції залишено без змін з тих же підстав.
13. Відхиляючи доводи апеляційної скарги відповідача щодо відсутності у прокурора підстав для представництва інтересів держави, апеляційний господарський суд, з посиланням на правові висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зазначив, що: (1) Рада ще в липні 2016 року була обізнана з факом протиправного зайняття земельної ділянки; (2) прокурор повідомив Раду про виявлені порушення законодавства листом від 09.11.2018, акцентував на тривалій бездіяльності уповноваженого органу та повідомив про намір звернутися з відповідним позовом з метою захисту інтересів держави.
14. Апеляційний суд також встановив, що ухвалою Господарського суду Миколаївської області від 09.11.2018 позовну заяву прокурора було залишено без руху з підстав не надання доказів дотримання вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Після усунення прокурором виявлених недоліків та підтвердження підстав представництва інтересів держави ухвалою місцевого суду від 28.11.2018 відкрито провадження у даній справі, а отже підтверджено відповідність позовної заяви вимогам статей 162 164 ГПК України.
15. Щодо юрисдикції розгляду даного спору апеляційний суд зазначив, що позов пред`явлено прокурором в інтересах Ради з метою захисту права власності територіальної громади на земельну ділянку, порушеного внаслідок її самовільної забудови відповідачем, що свідчить про приватно-правовий характер спірних правовідносин та узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, зокрема в постанові від 19.06.2019 у справі № 904/4713/18 щодо підвідомчості такої категорії спорів суду цивільної або господарської юрисдикції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16. Не погоджуючись із указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, прийняти нове рішення, яким у позові відмовити.
16.1. Ухвалою Верховного Суду від 26.01.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою з підстав, передбачених пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (узагальнено)
17. Суд апеляційної інстанції не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Так, прокурором не було виконано обов`язку з повідомлення позивача про намір звернутися до суду в його інтересах. Крім того, позовну заяву прокурора підписано заступником прокурора Миколаївської місцевої прокуратури №1 М. Савицькою, без надання доказів наявності у такої особи повноважень на підписання позовної заяви від імені прокуратури, що підтверджується висновками Верховного Суду у справах №819/478/17, №819/198/17.
18. Спір у даній справі є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень - Державної архітектурно-будівельної інспекції, який у спірних правовідносинах реалізовує владні управлінські функції щодо виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушення шляхом звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об`єкта містобудування в порядку статті 38 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Отже, цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Висновок щодо юрисдикції подібної категорії спорів викладено Великою Палатою Верховного Суду у справах №№ 1519/2-787/11, 161/14920/16-а, 826/12543/16, 826/8743/15, 520/9778/13, 917/375/18.
19. Судом апеляційної інстанції безпідставно не взято до уваги ту обставину, що рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.12.2019 у справі №400/2759/19, яке набрало законної сили, визнані протиправними та скасовані приписи Державної архітектурно-будівельної інспекції від 16.07.2018 №33 та №34 і постанова цього органу від 31.07.2018 №25/1014-3359-18, які покладені в основу висновків судів про допущення відповідачем порушень у сфері містобудування.
Позиція прокурора у відзиві на касаційну скаргу
20. Прокурор підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави, довів тривалу бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо захисту інтересів територіальної громади, а позов поданий прокурором з дотриманням вимог статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру". Спір у справі не має ознак публічно-правового, оскільки стосується захисту права власності позивача на землю.
Позиція Верховного Суду
Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
21. Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора, заявлені в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, про знесення відповідачем самовільно збудованого об`єкта на земельній ділянці комунальної власності.
22. Згідно з положеннями частини 1 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
23. Доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, зводяться до двох аргументів: (1) не підтвердження прокурором підстав представництва інтересів держави; (2) порушення правил предметної юрисдикції розгляду спору.
24. Таким чином, з огляду на положення статті 300 ГПК України касаційна скарга відповідача розглядається Верховним Судом з наведених підстав.
25. Інші доводи касаційної скарги, викладені в Пункті 19 Постанови, Верховним Судом не розглядаються як такі, що стосуються виключно переоцінки доказів, не впливають на правову кваліфікацію спірних правовідносин та є неприйнятними в силу обмеження процесуальних повноважень суду касаційної інстанції.
Щодо підстав звернення прокурора з позовом.
26. Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
27. Питання щодо представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина 3). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
28. Згідно з частиною третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
29. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
30. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
31. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
32. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
33. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
34. Верховний Суд звертається до правової позиції, викладеної у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, яку врахував і суд апеляційної інстанції.
35. Так, судом апеляційної інстанції встановлено, що ухвалою місцевого суду від 19.11.2018 позовна заява прокурора була залишена без руху з підстав ненадання доказів виконання ним вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо повідомлення позивача про намір здійснення представництва.
36. Після усунення прокурором недоліків позовної заяви ухвалою суду від 28.11.2018 відкрито провадження у даній справі. Отже, відкриваючи провадження у справі, суд першої інстанції установив відповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам статей 162 164 ГПК України.
37. Так, відповідно до частин 3- 5 статті 53 ГПК України і частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Радою, яка протягом тривалого часу не вживала заходів звільнення земельної ділянки від самовільної забудови у судовому порядку, хоча була достеменно обізнана з фактом такої забудови. Листом від 09.11.2018 №(15-31)14826вих-18 прокурор поінформував позивача про порушення відповідачем норм законодавства та навів обставини, які свідчать про обізнаність Ради з фактом здійснення самовільного будівництва протягом тривалого часу, а також повідомив про намір пред`явлення позову в інтересах держави. У свою чергу Рада листом від 09.11.2018 №1497/02-10-07 відреагувала на повідомлення та поінформувала прокуратуру, що не зверталась до суду з відповідним позовом про знесення самочинно збудованого об`єкту.
38. Отже, прокурором була дотримана процедура повідомлення позивача про звернення з позовом до суду відповідно до вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", в матеріалах справи містяться належні докази такого повідомлення та судами встановлено підстави для представництва інтересів держави в особі позивача.
39. Отже, суди дійшли правильних висновків про наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру. Протилежні доводи відповідача Верховний Суд відхиляє, як безпідставні.
40. Щодо повноважень прокурора на підписання позовної заяви, то висновки у наведених скаржником постановах суду касаційної інстанції у справах №819/478/17, №819/198/17 щодо представлення інтересів прокуратури (пункт 17 Постанови) стосуються позовної заяви, поданої на захист прав, свобод та інтересів прокуратури, як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на виконання прокурором функції щодо представництва інтересів держави в суді.
41. Натомість повноваження прокурора на подання позову в інтересах держави окремо врегульовані частиною 1 статті 24 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на момент звернення прокурора з позовом), відповідно до якої право подання позовної заяви в порядку, зокрема господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам. Вимоги вказаної статті прокурором були дотримані.
42. Отже, скаржник помилково ототожнює правовий статус представника прокуратури, як юридичної особи, та процесуальний статус прокурора при поданні позовної заяви в порядку представництва інтересів держави.
Щодо юрисдикції спору
43. Верховний Суд зазначає, що Великою Палатою Верховного суду чітко розмежовано юрисдикційну приналежність справ із подібним предметом спору (про знесення самочинного будівництва) в залежності від особи позивача та підстав заявленого позову.
44. Так справи, у яких позов заявлено Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, як суб`єктом владних повноважень на виконання управлінських функцій з контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, мають ознаки публічно-правового спору, який належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (справи № 1519/2-787/11, №161/14920/16-а, №369/13415/17, №826/7203/17, №461/12053/15-ц, №826/8743/15, №369/3043/17-ц, №1527/14472/12, №520/9778/13, № 917/375/18, № 914/1092/18, № 522/6962/18).
45. Натомість справи, де позивач - орган місцевого самоврядування аргументує вимогу про знесення самочинно збудованого об`єкта не реалізацією передбачених законом повноважень суб`єкта владних повноважень з державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, а необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку, Велика Палата Верховного Суду вказує на приватноправовий характер спірних правовідносин та, в залежності від суб`єктного складу сторін, на підвідомчість спору суду цивільної чи господарської юрисдикції (справи №461/12052/15, №639/6261/13-ц, № 523/11508/18, № 904/4713/18, № 520/9253/17).
46. У даній справі поданий в інтересах міської ради позов прокурор обґрунтував порушенням відповідачем вимог ЦК України та ЗК України та мотивував вимогу про знесення самочинно збудованого об`єкта необхідністю захисту права комунальної власності на земельну ділянку. Отже спір, який є предметом цього судового розгляду, пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права на землю, що відповідно до усталених правових висновків Великої Палати Верховного Суду підтверджує приватноправовий характер спірних правовідносин. Тому з огляду на суб`єктний склад учасників спору, предмет і підставу позову, а також характер спірних правовідносин, даний спір правильно розглянутий судами за правилами господарського судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
47. Враховуючи вищевикладене та межі перегляду справи судом касаційної інстанції, касаційна скарга відповідача задоволенню не підлягає, а оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін як такі, що прийняті з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
48. Відповідно до частини 3 статті 332 ГПК України Верховний Суд поновлює виконання оскаржуваного судового рішення, яке зупинено ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2021 року.
Щодо судових витрат
49. У зв`язку з відмовою в задоволенні касаційної скарги, згідно з вимогами статті 129 ГПК України, витрати по сплаті судового збору за її подання покладаються на скаржника.
Керуючись статтями 300 301 306 308 310 314 315 317 332 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Фізичної особи - підприємця Омельчука Валентина Миколайовича залишити без задоволення.
2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16 листопада 2020 року і рішення Господарського суду Миколаївської області від 01 березня 2019 року у справі № 915/1237/18 залишити без змін.
3. Поновити виконання рішення Господарського суду Миколаївської області від 01 березня 2019 року у справі № 915/1237/18.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Міщенко І.С.
Судді Берднік І.С.
Суховий В.Г.