ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 вересня 2020 року
м. Київ
Справа № 922/708/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Берднік І.С., Міщенка І.С.
здійснивши перегляд у порядку письмового провадження касаційної скарги Заступника прокурора Харківської області
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 23.04.2019 (судді: Барбашова С.В., Медуниця О.Є., Пушай В.І.)
та ухвалу Господарського суду Харківської області від 19.03.2019 (суддя Бринцев О.В.)
за позовом Першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури
до: 1. Головного управління Держгеокадастру у Харківській області,
2. Фермерського господарства "Ладагро",
3. Фермерського господарства "ІРЗУ",
про визнання незаконним та скасування наказів, визнання недійсними договорів та зобов`язання повернути земельну ділянку,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог
1.1. Перший заступник керівника Лозівської місцевої прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - Відповідач-1), Фермерського господарства "Ладагро" (далі - Відповідач-2) та Фермерського господарства "ІРЗУ" (далі - Відповідач-3) з вимогою:
визнати незаконним та скасувати наказ Відповідача-1 від 29.10.2014 №2888-СГ "Про надання в оренду земельних ділянок";
визнати незаконним та скасувати наказ Відповідача-1 від 12.01.2017 №447-СГ "Про надання згоди на передачу земельних ділянок в суборенду";
визнати недійсним укладений між Відповідачем-1 та ОСОБА_1 договір оренди землі від 13.11.2014 щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 6320483700*01:000:0333 площею 65,1866 га, 6320483700:05:000:0318 площею 31,8008 га та 6320483700:05:000:0317 площею 27,1563 га, який зареєстрований в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 19.11.2014 за №№7771874, 7771828, 7771912 та скасувати їх державну реєстрацію;
визнати недійсним укладений між головою Відповідача-2 ОСОБА_1 та головою Відповідача-3 ОСОБА_2 договір суборенди землі від 07.06.2017 щодо передачі в суборенду вищезазначених земельних ділянок загальною площею 124,1437 га та скасувати їх державну реєстрацію;
зобов`язати Відповідача-2 в особі голови ОСОБА_1 та Відповідача-3 в особі голови ОСОБА_2 повернути державі в особі Відповідача-1 вищезазначені земельні ділянки загальною площею 124,1437 га.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані порушенням інтересів держави, які полягають в недотриманні Відповідачем-1 вимог законодавства, що призвело до незаконної передачі землі у користування ОСОБА_1 , а згодом в суборенду Відповідачу-3 без проведення земельних торгів (аукціону).
2. Короткий зміст судових рішень
2.1. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 19.03.2019, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 23.04.2019 у справі №922/708/19, позовну заяву з доданими до неї документами повернуто Прокурору без розгляду на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України.
2.2. Судові рішення попередніх судових інстанцій мотивовані тим, що Прокурор безпідставно не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу.
При цьому, судами зазначено, що фактично Прокурор звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастру), яке наділено відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.
Також суди вказали на недоведеність Прокурором того, що вищевказаний орган не здійснює або здійснює неналежним чином свої повноваження.
3. Короткий зміст вимог касаційних скарг та позиція інших учасників
3.1. У касаційній скарзі Заступник прокурора Харківської області просить скасувати ухвалу місцевого господарсько суду та постанову суду апеляційної інстанції, а справу передати для подальшого розгляду до суду першої інстанції.
3.2. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм процесуального права (статті 53 236 Господарського процесуального кодексу України), при неправильному тлумаченні норм статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 152 Земельного кодексу України, пунктів 4, 5 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №15 від 14.01.2015, статей 6, 9 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а також при неповному з`ясуванні обстави, які мають значення для справи.
3.3. Додатково зазначає, що, звертаючись із позовом у даній справі, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 Господарського процесуального кодексу України належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив у чому полягає порушення її інтересів.
3.4. Також Прокурор наголошує, що можливість звернення Держгеокадастру до суду з позовами до власних територіальних органів не передбачена нормативно-правовими актами актом.
4. Розгляд справи Верховним Судом
4.1. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон України від 15.01.2020 № 460-IX).
Пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки зазначену касаційну скаргу подано до набрання чинності Законом України від 15.01.2020 № 460-IX, касаційний розгляд здійснюється відповідно до приписів Господарського процесуального кодексу України у редакції, яка була чинною до 08.02.2020.
4.2. Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи №922/708/19 визначено колегію суддів Верховного Суду у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Багай Н.О., Пількова К.М., що підтверджується витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.06.2019.
4.3. Ухвалою Верховного Суду від 27.06.2019 вищезазначену касаційну скаргу залишено без руху.
4.4. Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24.07.2020, у зв`язку з відпусткою судді Пількова К.М. для розгляду справи №922/708/19 визначено колегію суддів у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Багай Н.О., Случа О.В.
4.5. Ухвалами Верховного Суду від 25.07.2019 відкрито касаційне провадження за вищезазначеною касаційною скаргою у письмовому провадженні та зупинено провадження у справі №922/708/19 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц з метою забезпечення єдиної правозастосовчої практики.
4.6. Ухвалою Верховного Суду від 10.10.2019 у справі №922/708/19 поновлено провадження у справі та вирішено здійснити перегляд оскаржуваних судових актів у порядку письмового провадження.
4.7. У зв`язку з відпусткою судді Случа О.В. автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи №922/708/19 визначено колегію суддів у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Багай Н.О., Дроботової Т.Б., що підтверджується витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.11.2019.
4.8. Ухвалою Верховного Суду від 07.11.2019 зупинено провадження у справі №922/708/19 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18 з метою забезпечення єдиної правозастосовчої практики.
4.9. Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.07.2020, у зв`язку з відпусткою суддів Дроботової Т.Б., Багай Н.О. для розгляду справи №922/708/19 визначено колегію суддів у складі: Зуєва В.А. (головуючого), Берднік І.С., Міщенка І.С.
4.10. Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2020 поновлено провадження у справі №922/708/19 у зв`язку із усуненням обставин, що викликали зупинення провадження та вирішено здійснити перегляд оскаржуваних судових актів у порядку письмового провадження.
4.11. Крім того, з урахуванням карантину запровадженого відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 №211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу "COVID-19" з 12.03.2020, а також внесення змін та доповнень до Господарського процесуального кодексу України, зокрема щодо процесуальних строків відповідно до пункту 11 Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19)" та з огляду на зупинення провадження у справі до розгляду об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №911/1107/18 та Великою Палатою Верховного Суду справи №912/2385/18, розгляд касаційної скарги здійснюється в розумний строк, тобто такий, що є об`єктивно необхідним для забезпечення можливості реалізації учасниками справи відповідних процесуальних прав.
5. Позиція Верховного Суду
5.1. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
5.2. Відповідно до частини першої статті 2 Господарського процесуального кодексу України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
5.3. Статтею 4 Господарського процесуального кодексу України унормовано, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.
5.4. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 Господарського процесуального кодексу України).
5.5. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (частина третя статті 4 Господарського процесуального кодексу України).
5.6. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у господарських, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
Подібні висновки сформовані Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі №915/478/18 та від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.
5.7. У судовому процесі, зокрема у господарському, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган
Подібний за змістом висновок викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 27.02.2019 у справі №761/3884/18.
5.8. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 №4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
5.9. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме доповнено її статтею 1311, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
5.10. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.11. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
5.12. Системне тлумачення положень частин третьої-п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України та частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;
2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
5.13. Водночас тлумачення пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
5.14. В такий спосіб перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Водночас підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
5.15. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
5.16. "Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
5.17. Судова колегія звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави
Аналогічна правова позиція неодноразова викладалась у постановах Верховного Суду, зокрема, від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17 та від 18.08.2020 у справі №914/1844/18.
5.18. Підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.
5.19. Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
5.20. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
5.21. Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Зазначену правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
5.22. При цьому, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
У разі ж відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Такого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 15.01.2020 у справі №698/119/18 та від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц.
5.23. У справі, що переглядається, звертаючись із позовною заявою в інтересах держави, Прокурор заначив, що він є позивачем, оскільки Головне управління Держгеокадастру у Харківській області - один із співвідповідачів, накази якого оскаржуються через недотримання вимог законодавства.
5.24. При цьому, Прокурор у позові наголосив, що органом, уповноваженим державою розпоряджатися спірними земельними ділянками є Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, проте, його посадові особи, відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, не наділені повноваженнями щодо звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові.
5.25. Водночас господарські суди попередніх інстанцій не погодились із зазначеною позицією дійшовши висновку про те, що Прокурор мав би заявити позов у даній справі в інтересах держави в особі Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.
5.26. Аналізуючи зазначені висновки судів колегія суддів Касаційного господарського суд враховує, що, відповідно до статті 188 Земельного кодексу України, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
Згідно зі статтею 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.
5.27. У статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" також встановлено, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
5.28. Відповідно до пункту 1 Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).
5.29. Основними завданнями Держгеокадастру є: реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
5.30. Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах; за проведенням землеустрою; виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.
5.31. Держгеокадастр в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів Мінагрополітики видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
5.32. Враховуючи викладене, органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:
- функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;
- функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.
У вказаному висновку колегія суддів звертається до правової позиції, що викладена у постановах Верховного Суду від 13.11.2018 у справі №920/1/18, від 05.02.2019 у справі №910/7813/18.
5.33. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскільки відповідно до вимог законодавства існує орган державної влади до компетенції якого віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, то Прокурором фактично пред`явлено позов в інтересах держави в особі територіального органу Держгеокадастру.
При цьому Суд звертає увагу, що в цьому випадку дотримання вимог щодо підтвердження підстав для представництва передбачених статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" є обов`язковим.
5.34. Разом з тим, колегія суддів не погоджується з висновком судів про те, що Прокурор при подачі позову повинен був визначити в якості позивача Держгеокадастр з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 7 вказаного Положення Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
5.35. Згідно положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333, ГУ Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і їй підпорядковане. Відповідно до пункту 3 цього положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
5.36. Аналіз наведених положень дає підстави стверджувати, що Головне управління Держгеокадастру у Харківській області (Відповідач-1) є лише територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і яке створено саме з метою реалізація повноважень останньої на території Харківської області.
5.37. В свою чергу, пред`явлення позову до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області із визначенням в якості органу, уповноваженого на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах саме Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, фактично створить ситуацію за якої Позивачем та одним із Відповідачів у справі буде одна і та ж сама особа - Держгеокадастр, тобто, фактично позов буде заявлено до самого себе, що є неприпустимим з погляду на логіку господарського процесуального законодавства.
Зазначена правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 07.09.2020 у справі №917/468/19.
5.38. Таким чином, оскільки Прокурор у цій справі визначив Головне управління Держгеокадастру у Харківській області одним зі співвідповідачів у справі та пред`явив до нього вимоги про визнання незаконними та скасування наказів, то суди мали оцінити наявність підстав для звернення до суду саме як самостійного позивача.
Подібні за змістом правові висновки містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.01.2020 у справі № 698/119/18.
Судова колегія доходить висновку, що визначення Прокурором свого правового статусу як самостійного позивача у справі, за наявності органу державної влади, уповноваженого на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не нівелює його обов`язку щодо дотримання порядку представництва, дотримання процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та надання можливості такому органу самостійно звернутись до суду за захистом порушених прав держави.
5.39. Отже, виходячи з системного аналізу положень статей 1311 Конституції України 53 Господарського процесуального кодексу України, 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеної судової практики щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, сформованих, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 судам попередніх інстанцій необхідно було оцінити:
1) наявність підстав для захисту Прокурором інтересів держави у суді;
2) дотримання Прокурором процедури, встановленої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом.
Лише за результатами оцінки зазначених складових за наведеним алгоритмом суди мали дійти висновку щодо наявності правових підстав для відкриття або відмови у відкритті провадження у справі, залишення позовної заяви без руху або її повернення.
Однак, ані судом першої інстанції, ані апеляційним господарським судом вищенаведеного враховано не було, що призвело до передчасних висновків про наявність правових підстав для повернення позову Прокурора, у зв`язку з чим оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню.
6. Висновки Верховного Суду
6.1. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення першої та апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
6.2. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 Господарського процесуального кодексу України).
6.3. Таким чином, оскільки господарські суди попередніх інстанцій допустили порушення вимог Господарського процесуального кодексу України, відповідно до статті 310 цього Кодексу ухвала Господарського суду Харківської області від 19.03.2019 та постанова Східного апеляційного господарського суду від 23.04.2019 у справі №922/708/19 підлягають скасуванню, а справа - направленню до місцевого господарського суду для вирішення питання щодо можливості прийняття позовної заяви Прокурора до розгляду.
8. Розподіл судових витрат
8.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300 301 308 309 314 315 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області задовольнити частково.
2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 23.04.2019 та ухвалу Господарського суду Харківської області від 19.03.2019 у справі №922/708/19 скасувати.
3. Справу №922/708/19 направити до Господарського суду Харківської області для вирішення питання щодо можливості прийняття до розгляду позовної заяви Першого заступника керівника Лозівської місцевої прокуратури.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий В. А. Зуєв Судді І. С. Берднік І. С. Міщенко