ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 липня 2024 року
м. Київ
справа № 932/286/21
адміністративне провадження № К/9901/40284/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Єзерова А.А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Благодійної організації "Благодійний фонд "Єврейське майбутнє"
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року (суддя Єфанова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року (колегія у складі суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В.)
у справі №932/286/21
за позовом Благодійної організації "Благодійний фонд "Єврейське майбутнє"
до Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради,
треті особи: заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів щодо правоохоронної діяльності Дніпровської міської ради Маньковський Леонід Костянтинович, Дніпровська міська рада,
про визнання протиправною та скасування постанови.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 13.01.2021 Благодійна організація "Благодійний фонд "Єврейське майбутнє" (далі - БО "БФ "Єврейське майбутнє"; позивач) звернулася до суду з позовом до Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради (далі - відповідач), в якому просила скасувати постанову №7/6-222 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини у розмірі 17000 грн, винесену 28.12.2020 заступником Міського голови з питань діяльності виконавчих органів щодо правоохоронної діяльності Дніпровської міської ради Маньковським Леонідом Костянтиновичем .
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.12.2020 на підставі акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради від 01.12.2020 №11/6-4 заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів щодо правоохоронної діяльності Дніпровської міської ради Маньковський Л.К. виніс постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини до БО «БФ «Єврейське майбутнє» №7/6-222.
3. БО «БФ «Єврейське майбутнє» на підставі договору купівлі-продажу від 24.06.2020 №1514 є власником житлового будинку № 17, що розташований по вулиці Виконкомівській у місто Дніпро, на земельній ділянці площею 0,1345 га, кадастровий номер: 121010000:02:381:0073, що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності №215208717 від 07.07.2020.
4. Розпорядженням голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 12.04.1996 №158-р «Про затвердження переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» цей будинок внесено до пам`яток архітектури місцевого значення - «Доходний будинок», охоронний № 9.
5. БО «БФ «Єврейське майбутнє» як новий власник об`єкту культурної спадщини «Прибутковий будинок» звернулося до відповідних органів контролю, обліку та охорони об`єктів культурної спадщини для отримання публічної інформації та документації щодо зазначеного об`єкта.
6. 02.10.2020 БО «БФ «Єврейське майбутнє» звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Дніпропетровської облдержадміністрації від 12.04.1996 №158-р (справа №160/12287/20).
7. 09.11.2020 Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради листом №7/6-183 запропонувала БО «БФ «Єврейське майбутнє» укласти охоронний договір на Пам`ятку.
8. Листом від 12.11.2020 №05 позивач відповів Управлінню з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, що усі необхідні дії, направлені на урегулювання питання щодо укладання охоронного договору на пам`ятку, будуть вчинені за результатами розгляду судової справи №160/12287/20.
9. 01.12.2020 Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради направило на адресу позивача акт про вчинення порушення законодавства про охоронну культурної спадщини № 11/6-4.
10. 28.12.2020 на адресу позивача надійшла Постанова про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини №7/6-222 від 28.12.2020.
11. Позивач з постановою не погодився, звернувся за захистом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що при винесені Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради постанови про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини №7/6-222 від 28.12.2020 не було враховано позицію позивача, щодо того, що розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 №158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області» у частині включення в додаток до вказаного розпорядження об`єкту нерухомості, що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Виконкомівська, 17 (охоронний номер 9) оскаржується у судовому порядку та результат розгляду судової справи безпосередньо впливає на статус будинку, а отже і на правовідносини, пов`язані з ним.
БО «БФ «Єврейське майбутнє» не ухиляється від підписання охоронного договору та за результатом розгляду справи №160/12287/20 вчинить усі необхідні дії, передбачені чинним законодавством щодо підписання охоронного договору.
13. Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради проти позову заперечувало. Зазначило, що законодавством не передбачено відтермінування обов`язку укладення охоронного договору у зв`язку з оскарженням рішення, яким пам`ятку культурної спадщини внесено до відповідного переліку.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 09.04.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021, відмовив у задоволенні позову.
15. Суди дійшли висновку, що в порушення вимог у сфері охорони культурної спадщини позивач, як власник пам`ятки (на підставі договору купівлі-продажу від 24.06.2020 №1514), не уклав охоронний договір на пам`ятку архітектури, а тому до нього обґрунтовано застосовано штрафні санкції у розмірі 17000 грн.
16. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.04.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22.09.2021, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
17. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах щодо наявності у контролюючого органу права застосувати до суб`єкта господарювання фінансові санкції відповідно до абз. 5 ч. 1 ст. 44 Закону України від 08.06.2000 №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III) у випадку скасування акта суб`єкта владних повноважень про встановлення об`єкту нерухомості статусу пам`ятки культури після застосування фінансової санкції.
До позивача як власника будівлі на вул. Виконкомівська, 17 у м. Дніпрі застосовано фінансові санкції за ухилення від підписання охоронного договору. На час розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 №158-р у частині надання зазначеному будинку статусу пам`ятки культурної спадщини було скасовано судовим рішенням у справі №160/12287/20.
На думку позивача, протягом строку дії вказаного розпорядження обласної державної адміністрації будівля на вул. Виконкомівська, 17 не була пам`яткою культурної спадщини, тому на нього не поширювалися приписи Закону №1805-III щодо необхідності підписання охоронного договору. Також позивач покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 31.07.2018 у справі №814/1189/16, від 22.08.2018 у справі №909/910/17, від 16.04.2018 у справі №922/4818/15; зазначає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики.
18. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2021 відкрито касаційне провадження для формування висновку щодо застосування абз. 5 ч. 1 ст. 44 Закону №1805-III у питанні оскарження фінансової санкції за ухилення від укладення охоронного договору на об`єкт нерухомості, який після застосування такої санкції втратив статус об`єкта культурної спадщини на підставі судового рішення.
19. Від Дніпровської міської ради 20.12.2021 надійшов відзив. Третя особа просить касаційну скаргу залишити без задоволення. Вважає висновки судів першої та апеляційної інстанцій правомірними з огляду на те, що позивач як власник пам`ятки культурної спадщини ухилився від укладення охоронного договору, що є порушенням вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та є достатньою підставою для застосування до БО «БФ «Єврейське майбутнє» штрафних санкцій.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
21. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Відповідно до ч. 4, 5 ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
23. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово звертав увагу на те, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їх руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних і головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування (постанови від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 та інші).
24. Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону України від 08.06.2000 №1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-ІІІ) державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
25. Частиною 6 ст. 3 Закону №1805-ІІІ встановлено, що рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов`язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
26. Відповідно до ст. 23 Закону №1805-ІІІ усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
При передачі пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у володіння, користування чи управління іншій особі істотною умовою договору про таку передачу є забезпечення особою, якій передається пам`ятка, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини чи її (його) частина, збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини відповідно до вимог цього Закону та умов охоронного договору, укладеного власником або уповноваженим ним органом (особою) з відповідним органом охорони культурної спадщини.
27. Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768 (далі - Порядок № 1768).
28. Відповідно до п.2 Порядку №1768 власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.
29. Згідно з ч. 1 ст. 24 Закону №1805-ІІІ власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.
30. Використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо (ч. 2 ст. 24 Закону №1805-ІІІ).
31. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з науково-проектною документацією «Історико-архітектурний опорний план. Визначення меж, режимів використання, режимів регулювання забудови історичних ареалів м. Дніпра» (далі - ІАОП), затвердженою рішенням Дніпровської міської ради від 02.09.2020 № 84/60 «Про затвердження проекту внесення змін до генерального плану розвитку м. Дніпра», будівля за адресою: м. Дніпро, вул. Виконкомівська 17, є пам`яткою архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області «Доходний будинок», охоронний номер 9 (далі - Пам`ятка), відповідно до розпорядження голови Дніпропетровської обласної державної адміністрації від 12.04.1996 №158-р «Про затвердження Переліку пам`яток архітектури та містобудування місцевого значення Дніпропетровської області».
Пам`ятка знаходиться в межах Центрального історичного ареалу м. Дніпра, затвердженого наказом Міністерства культури, молоді та спорту України від 03.02.2020 №478 «Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Дніпра».
32. Отже, на час придбання позивачем будівлі за адресою м. Дніпро, вул. Виконкомівська 17 (червень 2020 року) об`єкт був пам`яткою, а тому позивач мав обов`язок укласти охоронний договір протягом одного місяця з моменту набуття пам`ятки культурної спадщини у власність. Цей обов`язок виникає з моменту придбання у власність або виявлення пам`ятки культурної спадщини та має бути виконаний безумовно, оскільки законодавцем не визначено будь-яких умов, за яких особа звільняється від укладання охоронного договору.
33. Позивач як власник пам`ятки культурної спадщини цього обов`язку не виконав, ухилився від укладення охоронного договору щодо пам`ятки культурної спадщини. Відтак вчинив правопорушення.
34. Відповідно до ст. 44 Закону №1805-ІІІ відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, фінансові санкції, зокрема, за ухилення власника пам`ятки від підписання охоронного договору - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
35. У ст. 45 цього Закону передбачено порядок застосування санкцій. Зокрема, рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті.
36. Отже, позивача притягнуто до відповідальності у межах санкції, встановленої законом, належним органом та у встановлений строк.
37. Позивач визнає, що не уклав охоронного договору протягом місячного строку, однак вважає, що постанова є протиправною з огляду на те, що Пам`ятку включено до переліку пам`яток незаконно, доказом чого є рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.01.2021 у справі № 160/12287/20.
38. Суд відхиляє цей довід касаційної скарги. Фундаментальним принципом роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб є законність. Цей принцип виявляється у тому, що ці особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
39. Законність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень оцінюється судом на час прийняття відповідного рішення, вчинення дії чи бездіяльності. Відтак правомірність спірної у цій справі постанови про накладення фінансової санкції повинна оцінюватися на час її прийняття - 28.12.2020.
40. Зважаючи на підставу відкриття касаційного провадження у справі, Суд дійшов такого висновку:
(1) санкція, передбачена абз. 5 ч. 1 ст. 44 Закону України від 08.06.2000 №1805-ІІІ "Про охорону культурної спадщини", застосовується за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору, якщо об`єкт є пам`яткою на час винесення постанови про накладення фінансової санкції;
(2) наступне оскарження правомірності набуття статусу об`єкта культурної спадщини чи ухвалення судового рішення про визнання протиправним та скасування рішення про надання об`єкту статусу пам`ятки, не є підставою для скасування постанови про застосування фінансових санкцій, оскільки на час її прийняття об`єкт мав статус пам`ятки;
(3) подання позову стосовно правомірності набуття статусу об`єкта культурної спадщини не є законною підставою для відмови в укладенні охоронного договору. Саме лише оскарження рішення про надання об`єкту статусу пам`ятки не зупиняє його дію, не позбавляє об`єкт статусу пам`ятки і не звільняє власника від необхідності вжиття заходів з його охорони (в тому числі укладення охоронного договору).
41. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
42. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
43. Суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права та дійшли обґрунтованих висновків по суті справи. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги і необхідність залишення судових рішень без змін.
Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Благодійної організації "Благодійний фонд "Єврейське майбутнє" залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2021 року у справі №932/286/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя А.А. Єзеров