П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 квітня 2022 року
м. Київ
Справа № 9901/507/21
Провадження № 11-519заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року (суддя Хохуляк В. В.) у справі № 9901/507/21 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України (далі - ВРУ), Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРУ та Президента України, у якому просила:
- визнати протиправними дії ВРУ дев`ятого скликання та Президента України в системі державного управління суспільством при зміні сталого права окремої категорії населення на різні види державної соціальної допомоги згідно з ухваленим ВРУ статусом, які існують як у відсотковій значущості оплати, так і безоплатні, що негативно змінює їх соціальний захист та обмежує ветеранів силових відомств, у тому числі ОСОБА_1 , у забезпеченні конституційного права на соціальний захист, передбаченого статтею 17 Конституції України;
- зобов`язати ВРУ дев`ятого скликання та Президента України повернути права пільговиків, у тому числі ОСОБА_1 , на різні види державної соціальної допомоги, які існували до 2019 року, концентрованим вираженням яких у сучасних умовах виступає Конституція України.
2. Позов мотивовано тим, що ОСОБА_1 як ветеран органів внутрішніх справ (військової служби) перебуває на обліку в Єдиному державному реєстрі пільговиків, яким законодавством України забезпечено надання знижки в розмірі 50 % передбаченої законодавством частини фактичних витрат оплати за житлово-комунальні послуги із додержанням державних соціальних стандартів.
3. Позивачка зазначила, що Закон України від 24 березня 1998 року № 203/98-ВР «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист» (далі - Закон № 203/98-ВР) має офіційне тлумачення в Рішенні Конституційного Суду від 27 лютого 2003 року № 4-рп/2003 (справа № 1-19/2003) і при застосуванні його норм трактується так, як вони викладені буквально, без зайвих додаткових інтерпретацій (дослівний перелік пільг у розмірі 50 % знижки їх оплати викладено вище). Додаткове трактування «якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім`ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величину доходу, визначену Кабінетом Міністрів України» є зайвою і протиправною інтерпретацією через зміст абзацу першого статті 6 Закону № 203/98-ВР.
4. На переконання ОСОБА_1 , усталена пільга у відсотковій значущості нараховується і виплачується у грошовій формі, а пільговик користується такою пільговою знижкою на оплату житлово-комунальних послуг зі збитками у сімейному бюджеті. При цьому щодо субсидій завжди застосовувалась грошова форма нарахувань і виплат (готівкова та безготівкова). Отже, ототожнення пільги із субсидіями, іншими видами державної соціальної допомоги є протиправним.
5. Позивачка вважає, що через зміну Законом України від 09 листопада 2017 року № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 2189-VIII) змісту пільгової знижки на оплату житлово-комунальних послуг у відсотковому значенні на «монетизацію пільг» ВРУ та Президент України не забезпечили безумовне додержання Конституції України та Закону № 203/98-ВР, оскільки Законом № 2189-VIII відповідачі висловили дискримінаційний підхід щодо соціального захисту ветеранів.
6. ОСОБА_1 також зазначила, що ВРУ дев`ятого скликання на четвертій сесії прийняла Закон України від 28 січня 2021 року № 1150-IX «Про Бюро економічної безпеки України» (далі - Закон № 1150-IX), підписаний Президентом України. При цьому нова редакція Закону № 203/98-ВР в розділі VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1150-IX прописує умови надання пільг у сфері житлово-комунального обслуговування, безоплатного проїзду міським пасажирським транспортом тощо, що зменшують обсяг прав ветеранів.
7. На думку позивачки, вона є потерпілою стороною у публічно-правовому спорі, у неї з`явилися сумніви щодо спроможності законодавців України: ВРУ (стаття 75 Конституції України), Президента України (пункти 29, 30 частини першої статті 106 Конституції України) забезпечити непорушність прав, свобод та інтересів ветеранів, концентрованим вираженням яких у сучасних умовах виступає Конституція України.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
8. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 грудня 2021 року відмовив у відкритті провадження в цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
9. Судове рішення мотивовано тим, що ВРУ при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності. Такі дії ВРУ не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
10. Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду також зазначив, що правовий статус Президента України належить до сфери конституційних правовідносин, тому офіційне тлумачення Конституції України, зокрема в частині повноважень Президента України, як і вирішення питання про їх відповідність закону, іншого правового акта (їх окремих положень) стосовно обсягу повноважень Президента України Конституції України не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
11. Не погодившись з указаною ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначила, що суд неповно дослідив матеріали позовної заяви.
12. Посилаючись на частини другу, третю статті 19, статтю 266 КАС України, статтю 6 Конституції України, пункт 1 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06 березня 2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ», скаржниця просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 грудня 2021 року.
Позиція інших учасників справи
13. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ зазначила, що заперечує проти вимог апеляційної скарги, вважає їх необґрунтованими й такими, що не підлягають задоволенню.
14. На думку ВРУ, у порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті її акти, дії чи бездіяльність, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, у яких реалізовуються владні повноваження парламенту.
15. ВРУ вважає, що суд першої інстанції здійснив повне з`ясування всіх обставин цієї справи, які мали значення для її вирішення, надав належну правову оцінку доводам позивачки, викладеним у позовній заяві, і дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для відкриття провадження в цій справі.
16. У зв`язку з викладеним ВРУ просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.
17. На момент розгляду справи відзиву на апеляційну скаргу ОСОБА_1 від Президента України до Великої Палати Верховного Суду не надійшло.
Рух апеляційної скарги
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 лютого 2022 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , а ухвалою від 15 лютого 2022 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також ураховуючи те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
19. Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
20. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
21. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
22. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
23. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
25. За змістом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
26. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
27. Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
28. Отже КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
29. Разом із цим Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).
30. У своїх рішеннях від 05 квітня 2018 року у справі «Зубац проти Хорватії» англ. (пункт 78) та від 09 жовтня 2018 року у справі «Азюковська проти України» (пункт 20) ЄСПЛ також зауважив, що право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням, які дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду за своєю природою потребує регулювання державою, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб.
31. Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом про визнання протиправними дій ВРУ та Президента України в системі державного управління суспільством при зміні сталого права окремої категорії населення на різні види державної соціальної допомоги згідно з ухваленим ВРУ статусом, які існують як у відсотковій значущості оплати, так і безоплатні, що негативно змінює їх соціальний захист та обмежує ветеранів силових відомств, у тому числі ОСОБА_1 , у забезпеченні конституційного права на соціальний захист, передбаченого статтею 17 Конституції України, а також зобов`язання відповідачів повернути права пільговиків, у тому числі позивачки, на різні види державної соціальної допомоги, які існували до 2019 року, концентрованим вираженням яких у сучасних умовах виступає Конституція України.
32. Із позовної заяви вбачається, що позивачка не погоджується з прийняттям ВРУ та підписанням Президентом України законів № 2189-VIII та № 1150-IX, оскільки вказаними законами, на думку ОСОБА_1 , порушуються її права як ветерана органів внутрішніх справ (військової служби).
33. За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ.
34. Відповідно до частини п`ятої статті 83 Конституції України порядок роботи ВРУ встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ.
35. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
36. Частиною другою статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI (далі - Регламент), передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
37. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).
38. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
39. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
40. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
41. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про те, що дії ВРУ щодо реалізації законотворчої функції (розгляд законопроекту шляхом голосування) не є владно-управлінськими, відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
42. При цьому вимога ОСОБА_1 про зобов`язання ВРУ повернути права пільговиків, у тому числі позивачки, на різні види державної соціальної допомоги, які існували до 2019 року, концентрованим вираженням яких у сучасних умовах виступає Конституція України, пов`язана саме із вчиненням ВРУ дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, як указано вище, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
43. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18 (провадження № 11-1233заі18) та від 11 березня 2020 року у справі № 9901/11/20 (провадження № 11-52заі20).
44. Щодо незгоди позивачки з діями Президента України у зв`язку з підписанням законів № 2189-VIII та № 1150-IX, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.
45. Відповідно до частин першої та другої статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені.
Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
46. Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх актах на те, що повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України (рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003, 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004, 16 травня 2007 року № 1-рп/2007, 02 жовтня 2008 року № 19-рп/2008).
47. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України.
48. На підставі пунктів 29, 30 частини першої вказаної статті Конституції України Президент України: підписує закони, прийняті ВРУ; має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ.
49. На підставі частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
50. Аналіз положень процесуального закону у взаємозв`язку з наведеними положеннями Конституції України дають підстави для висновку про те, що юрисдикція Верховного Суду не поширюється на спори про визнання протиправними дій, бездіяльності Президента України в межах процедур законодавчого процесу та на спори щодо відповідності Конституції України актів ВРУ, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, оскільки при підписанні законів чи накладенні вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ Президент України не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності.
51. Аналогічну правову позицію стосовно дій (бездіяльності) Президента України при підписанні законів викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 9901/542/18 (провадження № 11-649асі18).
52. Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, відтак обґрунтовано відмовив у відкритті провадження у справі.
53. Велика Палата Верховного Суду також вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не роз`яснив позивачці, до суду якої юрисдикції вона має звертатися з таким позовом.
54. Доводи, наведені в апеляційній скарзі, не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства та правильність висновків суду першої інстанції не спростовують.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
55. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
56. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
57. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266 308 311 315 316 322 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 14 грудня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. С. Золотніков
Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков
Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко
Ж. М. Єленіна В. В. Пророк
І. В. Желєзний Л. І. Рогач
Л. Й. Катеринчук О. М. Ситнік
В. С. Князєв В. М. Сімоненко
Г. Р. Крет І. В. Ткач
Л. М. Лобойко