ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 вересня 2024 року
м. Київ
Справа № 990/169/24
Провадження № 11-123заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Кривенди О. В.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалуКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2024 року (суддя-доповідач Білоус О. В., судді Блажівська Н. Є., Желтобрюх І. Л., Шишов О. О., Яковенко М. М.) у справі № 990/169/24 за її позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада) про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» і
ВСТАНОВИЛА:
1. У травні 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшов позов ОСОБА_1 до ВРУ, у якому вона просила визнати протиправною та нечинною частину другу статті 8 Закону України від 09 листопада 2023 року № 3460-ІХ «Про Державний бюджет України на 2024 рік» (далі - Закон № 3460-ІХ), якою визначено розмір мінімальної заробітної плати, що застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 грн.
2. Обґрунтовуючи свої позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначила, що рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 15 липня 2020 року в адміністративній справі № 240/8366/20, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року, було задоволено її позов до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
3. Цим рішенням визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України від 28 лютого 1991 року № 796-XII «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».
4. Зобов`язано відповідача здійснити із 17 липня 2018 року нарахування та виплату позивачці підвищення до пенсії у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік).
5. Позивачка твердить, що на виконання зазначеного судового рішення їй виплачувалась доплата до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат, який станом на 31 грудня 2023 року становив 13 400 грн.
6. 09 листопада 2023 року ВРУ прийняла Закон № 3460-ІХ. Стаття 8 вказаного Закону встановлює з 1 січня 2024 року мінімальну заробітну плату - 7100 грн, а з 1 квітня - 8000 грн. Водночас у частині другій цієї статті встановлюється мінімальна заробітна плата у розмірі 1600 грн, як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду.
7. З 01 січня 2024 року відповідно до положень статті 8 Закону № 3460-ІХ розмір підвищення до пенсії, яку отримує позивачка, становить 3200 грн, що суттєво погіршує її матеріальне становище та є неприпустимим порушенням гарантованих державою соціальних прав.
8. На думку позивачки, частина друга статті 8 наведеного Закону суперечить статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, статті 16, частині другій статті 19, статті 22, частинам першій, четвертій статті 41, частинам першій, третій статті 46, частині першій статті 50 Конституції України.
9. Позов ОСОБА_1 містить вимогу про визнання протиправною та нечинною частини другої статті 8 Закону № 3460-ІХ, якою визначено розмір мінімальної заробітної плати, що застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішенням суду, на рівні 1600 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 травня 2024 року відмовив у відкритті провадження у цій справі.
11. Своє рішення суд першої інстанції мотивував тим, що предметом цього позову є визнання протиправною та нечинною законодавчої норми, тобто позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності ВРУ, під час здійснення якої вона не реалізовує публічно-владні управлінські функції, тому цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
12. Також суд першої інстанції зазначив, що відповідно до приписів статті 147 Конституції України та статей 50, 91 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VІІІ «Про Конституційний Суд України» визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними, після чого вони втрачають чинність, належить до повноважень Конституційного Суду України.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
13. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, позивачка звернулась до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2024 року і направити справу для продовження розгляду до цього суду.
14. На обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що відповідно до приписів частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.
15. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, серед іншого, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ; законності дій чи бездіяльності ВРУ.
16. З огляду на викладене скаржниця вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що спір (за її позовом до ВРУ) не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
17. Зазначає, що оскарження нормативно-правових актів чи окремих його положень віднесено до юрисдикції адміністративних судів.
18. Посилається на те, що відмова у відкритті провадження за її позовом призводить до позбавлення її права на доступ до правосуддя та на справедливий розгляд справи, чим порушується пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), як наслідок - позбавляє її права мирно володіти своїм майном.
Позиція відповідача
19. У відзиві на апеляційну скаргу ВРУ просить залишити скаргу без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2024 року - без змін.
20. Зазначає, що мотиви суду першої інстанції, викладені в оскаржуваній ухвалі, повністю узгоджуються з правовими висновками, яких дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23 та від 01 лютого 2023 року у справі № 990/140/23.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
22. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
24. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
25. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
26. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).
27. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
28. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
29. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
30. Отже, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
31. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
32. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
33. Велика Палата Верховного Суду погоджується з твердженням суду першої інстанції, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
34. Як видно з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачкою частини другої статті 8 Закону № 3460-ІХ, яку вона просить визнати протиправною та нечинною.
35. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висловив обґрунтовану позицію, що під час законотворення парламент не реалізовує управлінські функції, а тому дії та/або бездіяльність ВРУ не можуть бути оскаржені в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
36. Така позиція суду узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, що викладена, зокрема, у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 01 лютого 2024 року у справі № 990/140/23, від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23.
37. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Ради реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
38. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень ВРУ належить прийняття законів. При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Рада не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
39. У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
40. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
41. Наведене дає підстави для висновку, що нормами КАС України регламентується порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Ради, які виникають у правовідносинах, де ВРУ як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
42. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що дії ВРУ щодо прийняття Закону № 3460-ІХ за своїм змістом не є управлінською діяльністю, яка створює безпосередньо для позивачки будь-які правові наслідки, а тому ці правовідносини не можуть створювати публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду.
43. За таких обставин висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що юрисдикція Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не поширюється на спори, пов`язані з законотворчою діяльністю ВРУ, є правильним, а доводи апеляційної скарги в цій частині - необґрунтованими.
44. При цьому суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
45. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18 та від 26 лютого 2019 року у справі № 9901/787/18.
46. Стосовно доводів апеляційної скарги про обмеження в доступі до суду Велика Палата вважає за необхідне зазначити таке.
47. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
48. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
49. Велика Палата вважає, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема ВРУ, може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
50. Натомість у справі, що переглядається, суд першої інстанції правильно визначив, що позовні вимоги стосуються насамперед законотворчої діяльності відповідача (ВРУ), під час якої він не реалізовує публічно-владних управлінських функцій.
51. Тому Велика Палата Верховного Суду не погоджується з доводами апеляційної скарги про незабезпечення судом першої інстанції конвенційних прав позивачки.
52. Доводи апеляційної скарги про те, що суд першої інстанції мав розглянути позов відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 266 КАС України, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими, оскільки зазначеною нормою передбачено розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України, а ОСОБА_1 просить визнати протиправною чинну законодавчу норму.
53. Інші доводи апеляційної скарги не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
54. Варто зауважити, що у позові ОСОБА_1 , зокрема, порушує питання щодо неконституційності частини другої статті 8 Закону 3460-ІХ.
55. Проте відповідно до статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.
56. Згідно із статтею 50 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII) формами звернення до Конституційного Суду України є конституційне подання, конституційне звернення, конституційна скарга.
57. Статтею 91 Закону № 2136-VIII визначено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
58. Зі змісту вказаних норм слідує, що визнання законів, інших актів або їх окремих положень неконституційними, після чого вони втрачають чинність, належить до повноважень Конституційного Суду України.
59. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
60. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про відмову у відкритті провадження у цій справі.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
61. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
62. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.
Керуючись статтями 311 316 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2024 року у справі № 990/169/24 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова О. В. Ступак
М. І. Гриців І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
І. В. Желєзний В. Ю. Уркевич
Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко
В. В. Король Н. В. Шевцова